IV SA/Po 977/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań - Grunwald w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2003 r. nr X/72/2003 w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego samochodem niebędącym własnością Gminy stwierdza nieważność uchwały w całości. Rada Gminy Tarnowo Podgórne, na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001r., Nr 142, poz. 1541 ze zm.) w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 roku w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, w dniu 25 marca 2003 roku podjęła uchwałę Nr X/72/2003 w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego samochodem nie będącym własnością gminy. Prokurator Rejonowy Poznań-Grunwald w Poznaniu, pismem z dnia 2 grudnia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały całości oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Prokuratora zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4 w związku z art. 40 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo iż stanowi ona akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnowo Podgórne, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wyjaśniono, że Rada Gminy Tarnowo Podgórne, uchwałą Nr 176/2024 z dnia 17 grudnia 2024 roku, w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego samochodem niebędącym własnością Gminy, uchyliła uchwałę Nr X/72/2003 z dnia 25 marca 2003 roku i w ten sposób zaskarżona zuchwała została wyłączna z obiegu prawnego, a zastąpiła ją uchwała wolna od uchybienia obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001r., Nr 142, poz. 1541 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2003 roku Nr X/72/2003 w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego samochodem niebędącym własnością Gminy. Na mocy powołanej § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Tarnowo Podgórne określiła stawki za jeden kilometr przebiegu pojazdu nie będącego własnością gminy, a używanego przez radnego – za zgodą przewodniczącego rady gminy – w celu odbycia podróży służbowej, w górnej granicy stawek określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. nr 27, poz. 271). W § 3 uchwały zawarte zostało postanowienie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis określa kompetencję rady gminy do ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnych, w postaci diet i zwrotu kosztów podróży służbowej. Skarżący trafnie przyjmuje, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. m.in. wyroki NSA: z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.06.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.04.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.04.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.02.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.02.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.01.2024 r., II SA/Bd 828/23). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator trafnie dostrzegł, że zapis o treści "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" nakazuje przyjmować, iż postanowienia zaskarżonej uchwały uzyskują moc obowiązującą bez publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440). Ujawniona wada, naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały. Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785). Brak jest podstaw do uznania, że niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Uchwała w okresie prawie dwudziestu dwóch lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty radnym kosztów podróży służbowych. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej ex tunc. Dostrzegać zatem należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało niemożności jej stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego usunięcie z obrotu prawnego, lecz przerywało taką możność po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały Nr 176/2024 z dnia 17 grudnia 2024 roku w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego samochodem niebędącym własnością Gminy. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.