IV SA/Po 978/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 marca 2022 r. nr L/865/2022 w sprawie wysokości diet dla sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ), działając na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. (Dz.U. z 2022 r., poz. 559), podjęła uchwałę nr L/865/2022 w sprawie wysokości diet dla sołtysów. Zasady ustalania diet zostały określone w § 1 i 2 tej uchwały. Wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy Tarnowo Podgórne (§ 4 uchwały). W § 5 uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do diet sołtysów za wykonywanie przez nich funkcji począwszy od 1 marca 2022 r. Prokurator Rejonowy Poznań-Grunwald w Poznaniu (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 marca 2022 r. nr L/865/2022 w sprawie wysokości diet dla sołtysów. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, "w szczególności przepisów art. 37b) ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dalej: u.s.g. "(w brzmieniu obywającym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały)" w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - dalej: u.o.a.n. "(w brzmieniu obywającym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały)" oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi akt prawa miejscowego. Wskazując na tak sformułowany zarzuty, umotywowane w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, zastępowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), któremu umocowania udzielił Wójt Gminy Tarnowo Podgórne, wniosła o umorzenie postępowania w całości, podnosząc, że Rada Gminy Tanowo Podgórne uchwałą nr X/175/2024 z dnia 17 grudnia 2024 r. w sprawie wysokości diet dla sołtysów uchyliła zaskarżoną uchwałę nr L/865/2022 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie wysokości diet sołtysów. Rada argumentowała, że w ten sposób zaskarżona uchwała została wyłączona z obiegu prawnego, a zastąpiła ją uchwała wolna od uchybienia obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania sądowego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił bowiem Prokurator, a organ jako strona przeciwna nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy w granicach sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Wobec tego analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w jej aktach (por. orzecznictwo powołane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała nr L/865/2022 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie wysokości diet dla sołtysów. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.]). Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała taka nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, dostępne jw.). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa – podobnie jak wykonywanie mandatu radnego – nie powoduje zaś nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Wobec tego, gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży sołtysom uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas by nie wprowadzano odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów (przewodniczących jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego) są aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, dostępnym jw.). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie wysokości diet dla sołtysów z terenu gminy Tanowo Podgórne zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety (podobnie jak i zwrot kosztów podróży) mają właściwość należności powtarzalnych. Przepisy te mają zatem charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy Tanowo Podgórne, który pełniłby funkcję sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, postanowienia tej uchwały stały się przepisami generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety za wykonywanie funkcji sołtysa począwszy od 1 marca 2022 r. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego fakt, że upłynął w niniejszej sprawie okresu jednego roku od daty podjęcia uchwały, nie mógł stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Wynika to wprost z przywołanego art. 94 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji, zakwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w związku z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (tj. we wskazanej w niej dacie - § 5), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie tejże uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości, od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Dlatego też nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z utratą mocy obwiązującej zaskarżonej uchwały, na skutek podjęcia przez Radę Gminy Tanowo Podgórne uchwały nr X/175/2024 z dnia 17 grudnia 2024 r. w sprawie wysokości diet dla sołtysów, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2024 r. pod poz. 10951. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie (utrata mocy obwiązującej) uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, dostępny jw.). Nadto, podstawą umorzenia postępowania sądowego nie mogła być utrata mocy zaskarżonej uchwały w związku z podjęciem nowej uchwały przez Radę Gminy (§ 3 tej uchwały), skoro nowa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwo Wielkopolskiego (§ 5 uchwały), a nie nadano jej postanowieniom wstecznej mocy obowiązującej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.