IV SA/Po 99/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skarg B. W., M. W., K. K., A. K., C. S., M. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz: - B. i M. W. kwotę [...] ([...]) złotych - K. i A. K. kwotę [...] ([...]) złotych - M. i C. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), działając na wniosek M. i A. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej, trzech kontenerów, pomieszczenia na maszyny rolnicze i utwardzenie części terenu na powierzchni ok. 2500 m2, na terenie działki nr [...] w P. Jako adresatów decyzji wskazano Wnioskodawców i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości: H. i B. G. (k. 26- 29 akt administracyjnych). Pismami z dnia [...] r. o jednobrzmiącej treści, D. i J. S. (data prezentaty organu administracji: [...] r.), I. i B. K., C. i M. S., B. i M. W. (data prezentaty organu administracji: [...] r.) zwrócili się do Wójta o podanie informacji dotyczącej planowanej inwestycji, wyrażając zaniepokojenie ewentualną budową na terenie byłego wysypiska. Wskazali, że Inwestor planujący budowę prowadzi działalność uciążliwą dla otoczenia i zwrócili się o objęcie postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydawania decyzji o warunkach zabudowy i wskazanie, na jakim etapie jest postępowanie. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. Wójt przesłał odpisy decyzji z dnia [...] r. wraz z załącznikiem – mapą (k. 30-33; 34-45 akt administracyjnych). Pismami z dnia [...] r. (data prezentaty organu I instancji [...] r.) o jednobrzmiącej treści, B. i M. W., K. i A. K., D. i J. S., C. i M. S., I. i B. K., zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za pośrednictwem Wójta, o "unieważnienie decyzji nr [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy P. dnia [...] r.". Wskazali, że jako najbliżsi sąsiedzi nie wyrażają zgody na tę inwestycję. Teren inwestycji jest terenem po byłym wysypisku śmieci, czynnym jeszcze w latach 90-tych. Decyzja Wójta nie porusza kwestii rekultywacji wysypiska i dalszego zagospodarowania tego terenu. Z pisma Wójta wynika, że inwestycja będzie polegała na przerabianiu opakowań, a w decyzji brak szczegółowych ustaleń w tej kwestii. Tymczasem przetwórstwo odpadów może oddziaływać na okoliczne działki, dlatego winni brać czynny udział w owym postępowaniu (k. 46-50 akt administracyjnych). Odpisy tych pism wpłynęły do wiadomości, w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Samorządowe Kolegium) dnia [...] r. Pismami z dnia [...]), Samorządowe Kolegium, "w związku ze złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnioskiem... o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. dot. warunków zabudowy wydanej na wniosek M. i A. K. tut. Kolegium prosi o dostarczenie w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma, dokumentów dotyczących w/wym. sprawy". Pismem z dnia [...] r. Wójt przesłał Samorządowemu Kolegium akta sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że "nie znaleziono podstaw do zastosowania przepisów art. 132 kpa" (k. 51-61 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 123 w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] r. wskazując, że "Wnioskodawcy wystąpili do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji opisanej wyżej..." (k. 88-89 akt administracyjnych). Pismami z dnia [...] r. (data prezentaty SKO: [...] r.) o jednobrzmiącej treści J. R., W. S., R. K., B. K., Z. B., J. F. i P. B. zwrócili się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze stron. Wskazali, że ich działki, sąsiadujące bezpośrednio z ową nieruchomością, są wykorzystywane do uprawy roślin do celów spożywczych. Planowana działalność zagraża środowisku (k. 90-91, 93-98 akt administracyjnych). Pismem z dnia 22 sierpnia 2008 r. P. B. skutecznie cofnął swój wniosek z dnia [...] r. (k. 92 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia 02 września 2008 r.) Samorządowe Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku A. K., B. K., C. i M. S., M. W. i J. S., na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. u. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr "[...]". W uzasadnieniu napisano, że w toku postępowania J. F., B. K., Z. B., W. S., R. K., J. R. i P. B., który następnie wycofał swój wniosek, wystąpili o uznanie za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z zebranego materiału wynika, że działka Inwestora wchodzi w skład obszaru, który w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na cele przemysłowe. Przeprowadzone postępowanie nie dało jednoznacznej odpowiedzi, czy nieruchomość stanowiła składowisko odpadów. Z informacji pracowników Urzędu Gminy w P. wynika, że składowisko znajdowało się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast na działce Inwestora mogło dochodzić do nielegalnego składowania odpadów. W uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży działki nr [...] podano, że kilkadziesiąt lat temu była to piaskownia, a następnie wysypisko śmieci, które zrekultywowano ok. 20 lat temu. W świetle tych dokumentów nie można jednak wykluczyć przedmiotowej nieruchomości z zagospodarowania zważywszy, że inwestycja ma charakter przemysłowy. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Szczegółowe warunki inwestycji w zakresie eliminowania oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko określi decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody – aktualnie prowadzone jest postępowanie (k. 180-182 akt administracyjnych). Od decyzji z dnia [...] r. wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli A. K., B. i I. K., C. i M. S., M. i B. W., D. i J. S. Napisali, że przeprowadzenie przez SKO dowodu z wymienionych dokumentów pozwoli na ustalenie terminu zamknięcia wysypiska, a co za tym idzie ustalenie daty, od której będzie możliwe prowadzenie jakichkolwiek inwestycji na owej działce. Rażącym naruszeniem prawa jest to, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy informuje o możliwości budowy obiektów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej (hala magazynowa, trzy kontenery, pomieszczenia na maszyny rolnicze oraz utwardzenie części terenu), natomiast Inwestor zamierza prowadzić działalność innego typu, co wynika z pisma Urzędu Gminy z dnia [...] r. Rozminięcie się wydanej decyzji o warunkach zabudowy z prawdziwymi zamiarami inwestorów jest rażącym naruszeniem prawa i próbą kamuflażu planowanych celów inwestycji (k. 185-194 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) Samorządowe Kolegium, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu powtórzono wiernie argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] r. (k. 209-211 akt administracyjnych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. i M. W., K. i A. K., C. i M. S. zarzucili decyzji z dnia [...] r. naruszenie: a) przepisów postępowania: 1) art. 15, art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 kpa poprzez potraktowanie pism stron z dnia [...] r. jako wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i rozpoznanie sprawy w trybie nadzwyczajnym, miast potraktowania wniesionych pism jako odwołań; 2) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich obiektywnie możliwych czynności dowodowych w celu ustalenia, czy działka nr [...] stanowiła składowisko odpadów; b) naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm.- dalej upzp) w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. 61/03/549- dalej rozporządzenie) poprzez ustalenie lokalizacji budynków na koronie wysypiska śmieci (składowania odpadów) przed upływem okresu określonego w § 18 rozporządzenia, co miało wypływ na wynik sprawy (k. 3-11 akt IV SA/Po 99/09). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 13 akt IV SA/Po 99/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i ją poprzedzająca, dotknięte są wadą nieważności, a zatem skarga jest uzasadniona choć z innych, niż przywołane w niej powodów. Postępowanie administracyjne co do zasady (z wyłączeniem wyjątków, które nie zachodzą w niniejszej sprawie) jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 28.9.1987- IV SA 538/87- GAP 1988 nr 11; 10.4.1989 r.- II SA 1198/88- ONSA 1/89/36, akceptowane przez Z. Janowicza "Kpa. Komentarz" W.Pr. PWN 1999 s. 95 uw. 4). Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2008 s. 101 nb 2). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracyjny wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 kpa- in casu- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu- art. 17 pkt 1 kpa). Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 in princ. kpa). W aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] r. H. G. i B. G. a nadto jednemu z małżonków K. W rozpatrywanej sprawie odwołania wniosły osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zasadą jest, że do postępowania skutecznie mogą wstąpić osoby, które w nim nie uczestniczyły przed organem I instancji, do chwili, gdy decyzja I instancji stanie się ostateczną. Na znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy egzemplarzu decyzji organu I instancji, obok wykazu osób którym ma być doręczona decyzja, znajduje się adnotacja "K. [...] r."- bez imienia odbiorcy decyzji (k. 26 akt administracyjnych). Podpis ten przypomina podpis A. K., złożony obok podpisu M. K. na piśmie z dnia [...] r. (k. 120 akt administracyjnych). Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. nie zaczął w ogóle biec dla H. G. i B. G. a nadto jednego z małżonków K. (art. 39, art. 40 § 1 i 3 kpa). W kpa brak przepisu, który czyniłby skutecznym doręczenie pisma tylko jednemu z małżonków mimo, że stronami postępowania są oboje małżonkowie (art. 40 § 1 i 3 kpa; wyrok NSA z 29.5.2003 r.- II SA/Gd 1735/00). M. K. nie uczyniła swego męża A. K. pełnomocnikiem w sprawie, choć jest to możliwe w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 1 i 2 kpa). Nawet dla jedynej Strony, której prawidłowo doręczono decyzję z dnia [...] r., termin do złożenia odwołania upływał z dniem [...] r. o północy. Pismami datowanymi na [...] r., które wpłynęły do organu [...] r., B. i M. W., K. i A. K., D. i J. S. , C. i M. S., I. i B. K. zakwestionowali wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] r., skutecznie wstępując do sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy że z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 kpa). Tym samym pisma z dnia [...] r. stanowią odwołania od decyzji z dnia [...] r. Wójt prawidłowo zatem rozważał potrzebę autokontroli (k. 61 akt administracyjnych), choć uczynił to przedwcześnie, nie zauważywszy, że nie doręczył decyzji z dnia [...] r. wszystkim stronom- w szczególności H. G. i B. G. a nadto jednemu z małżonków K. Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania- w szczególności pismo będące odwołaniem, musi być podpisane przez stronę (art. 128 w zw. z art. 63 § 1 i 3 kpa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; wyrok NSA z 18.5.1994- SA/Gd 2365/93- POP 3/97/62, akceptowany przez: B. Adamiak- op. cit. s. 595 nb 1; Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 662 uw. 6). W aktach administracyjnych wniosek z dnia 7 kwietnia 2008 r. podpisany jest tylko przez jedno z Wnioskodawców (k. 7); pisma z dnia 27 maja 2008 r. podpisali (miast oboje małżonkowie) tylko M. W., M. S., D. S. (k. 30, 31, 33); odwołania z dnia [...] r. podpisali (miast oboje małżonkowie) tylko B. K., J. S., M. W. (k. 46, 48, 50 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ administracji publicznej winien był stwierdzić, że pisma te zawierają braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu w stosunku do osób, które były wymienione w nagłówkach tych pism, lecz ich nie podpisały (art. 64 § 2 kpa). W aktach sprawy brak wezwań do usunięcia braków w podaniach przez ich podpisanie przez osoby wymienione w nagłówkach tych pism, a które pism tych nie podpisały. Bezspornie w jednobrzmiących pismach sformułowane zostały żądania "unieważnienia" decyzji Wójta z dnia [...] r. Z uwagi na treść złożonych pism, Samorządowe Kolegium rozpoznało je jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 157 § 2 i 3 kpa i decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. oceniając, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu takim działaniem organ naruszył prawo. Samorządowe Kolegium nie odniosło się do tego, czy osoby które wniosły odwołania, mogą być stronami toczącego się postępowania. Powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest w kpa postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się na przykład stwierdzenia nieważności decyzji. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo choćby i zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 11 maja 1988 r.- IV SA 1001/87) niezależnie od podnoszonych w nim treści. Organ odwoławczy potraktował osoby, które wniosły odwołanie, "automatycznie" jako strony. Uznanie przez Samorządowe Kolegium, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, ponieważ nieprofesjonalnie użyła w środku odwoławczym stwierdzenia, że domaga się unieważnienia decyzji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r.- II GSK 290/06, ONSAiWSA 1/08/13). Żądanie unieważnienia decyzji, zawarte przez stronę w odwołaniu, oznacza tylko tyle, że żąda pozytywnego rozpoznania jej sprawy przez wyeliminowanie negatywnej dla niej decyzji z obrotu prawnego, a nie uruchomienia innego trybu postępowania, zaś zamieszczenie w odwołaniu żądania co do sposobu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie może stanowić podstawy do odstąpienia od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie w ustawowym terminie odwołania powoduje bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej zakwalifikowania czynności procesowej jako odwołania (akceptująca glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 14.2.2007 r.- OSP 2/08/21). Sąd podziela również poglądy cytowane w skardze, a zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06 czerwca 2006 r.- VI SA/Wa 687/05, zgodnie z którymi potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy - również pod kątem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis. Uprawomocnienie się wyroku spowoduje, że Wójt doręczy odpisy decyzji z dnia [...] r. podmiotom, którym dotychczas ich nie doręczył; wskaże, czyj podpis jest na k. 26 akt administracyjnych, wezwie osoby wymienione w nagłówkach pism i nie podpisane, do uzupełnienia braków odwołań, i ponownie przeprowadzi autokontrolę z art. 132 kpa, a następnie prześle akta organowi odwoławczemu. Samorządowe Kolegium oceni, czy odwołania zostały wniesione przez osoby, które posiadają przymiot strony (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2008 s. 629 nb 10; wyrok NSA z: 5 czerwca 2007 r. – II OSK 878/06, 28 września 2006 r. – II OSK 726/06; wyrok WSA w: Białymstoku z 2 lutego 2006 r. – II SA/Bk 564/05, Gdańsku z 19 października 2005 r. – II SA/Gd 359/02), po czym będzie procedować stosownie do okoliczności. W szczególności rozpozna w trybie odwoławczym odwołania, których braki zostaną należycie uzupełnione, wniesione przez osoby będące stronami. Organ odwoławczy rozważy nadto, czy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] (k. 12-13) dotyczy przedmiotowej działki nr [...] (k. 5, 7, 29 akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski MZ