IV SAB/Po 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala Pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. S. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2015r. dotyczącego przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko Zastępcy Naczelnika Prewencji KMP w L.. W piśmie tym skarżący zarzucił organowi bezczynność w sprawie uznającej za wydanie zgodnie z prawem decyzji Komendanta Policji o odmowie zapoznania skarżącego jako strony konkursu z dokumentacją konkursu oraz jego bezczynności pomimo wykazania błędu w opracowaniu testu wiedzy. Skarżący wniósł o uznanie decyzji Komendanta Miejskiego Policji za bezprawną i jego bezczynność w sprawie dokonania sprostowania w protokole oceny testu wiedzy i protokole kończącym postępowanie konkursowe w związku z ujawnionym błędem. Zdaniem skarżącego zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. , które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. jak również w związku z art. 28 k.p.a. naruszenie art. 73 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1. uchylenie stanowiska Komendanta W. Policji w P. wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015r nr [...], 2. uznanie jego bezczynności w sprawie dokonania sprostowania w protokołach w związku uznaniem, że jedno z pytań było błędnie sformułowane i nie zlecenie jego usunięcia i dokonania korekty uzyskanych punktów z testu wiedzy i w konkursie, 3. uchylenie decyzji Komendanta Policji w sprawie odmowy zapoznania się z dokumentacją konkursową, 4. uznanie bezczynności Komendanta Policji w sprawie sprostowań w protokole konkursu pomimo potwierdzenia zaistnienia błędu w teście wiedzy co miało wpływ na ilość uzyskanych punktów w tym konkursie. Skarżący wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, że w decyzjach o odmowie zapoznania się z dokumentacją konkursu nie została umieszczona informacja o możliwości złożenia skargi. Komendant Wojewódzki Policji w P. w odpowiedzi na skargę opisał przebieg postępowania w sprawie i wniósł o odrzucenie skargi argumentując, że zarówno całe postępowanie kwalifikacyjne jak i sposób jego przeprowadzenia nie podlega zaskarżeniu do wyższej instancji oraz nie służy na nie skarga do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 lipca 2016r., sygn. akt IV SA/Po 581/16, odrzucił skargę S. N. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w P.. z dnia [...] czerwca 2015r nr [...] uznając, że skarga jest niedopuszczalna. Wskazując na treść art. 3 § 2 i art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.– dalej P.p.s.a.), Sąd wywiódł, iż określona przez ustawodawcę kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie ze skargi funkcjonariusza Policji na odmowę zapoznania się z dokumentacją postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko w Policji (tu Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Policji). Sąd meriti zważył, iż dla stosunków służbowych, do jakich należy stosunek łączący funkcjonariusza z Policją, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), do mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w Policji, o jakich mowa w ww. przepisie, są decyzjami uznaniowymi. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Wynika zeń więc, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, ale nie są podstawą roszczenia o mianowanie na wyższy stopień, bowiem ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia bądź nie przez funkcjonariusza kryteriów do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. To zatem właściwy przełożony funkcjonariusza jest kreatorem tego typowego aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Tego rodzaju sprawy, wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi, uznawane są za należące do kategorii spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania danej służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech stosunków służbowych. Część z nich, w tym i m.in. roszczenie o awans, jest wyłączona spod zewnętrznej kontroli, w tym oceny legalności. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez S. N., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 2461/16 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy pisma wydanego w przedmiocie powołania na stanowisko służbowe w organie policji, czy podległości służbowej, a tym samym nie mieści się w katalogu aktów i rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądów administracyjnych., a uważa je za co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostało ono poprzedzone wnikliwą oceną treści żądania skarżącego, skargi i analizą całości akt sprawy. Z treści pism, na które powołuje się skarżący, jak również z treści wniesionej skargi nie wynika bowiem, aby jego celem było kwestionowanie sposobu, czy też trybu powołania kandydata na stanowisko służbowe, a więc podważenie przeprowadzenia konkursu, jak też dochodzenie do objętego nim stanowiska, czyli aby żądanie wynikało ze stosunku podległości i dotyczyło mianowania na stanowisko, do którego skarżący dopiero aspirował. Celem skarżącego było natomiast uzyskanie dostępu do informacji dotyczących postępowania kwalifikacyjnego na wolne stanowisko; domagał się on wglądu w dokumentację postępowania prowadzonego przez organ publiczny. Ponadto w skardze wskazano, że dotyczy ona bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., aby w innym jej fragmencie podać, że skarżący wnosi o uchylenie "decyzji" Komendanta Policji. Z jej treści nie sposób zatem jednoznacznie wywnioskować, tak jak zrobił to Sąd I instancji, iż dotyczy ona pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., jakkolwiek wówczas z zasady podlegałaby odrzuceniu, bo stanowisko uznające niedopuszczalność zaskarżania pism, które nie noszą cech aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych jest utrwalone w judykaturze. Sąd kasacyjny wskazał również, że w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono jakiego aktu (czy też bezczynności) dotyczy skarga, a mimo że w sentencji wskazano na pismo, to jednak odrzucił skargę z innego powodu. Za zasadny uznano także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewzięcia pod uwagę, iż wniesiona skarga dotyczy (może dotyczyć) materii dostępu do informacji publicznej w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm. – dalej u.d.i.p.). Nie przesądzając tego zagadnienia podkreślono, że wymagało to oceny, której nie dokonano. Bezspornym jest fakt, że wystosowane przez skarżącego pisma nie zawierały żadnej wzmianki dotyczącej podstawy żądania. Jednakże organ, do którego zostały one skierowane zobligowany był dokonać ich interpretacji celem odtworzenia intencji autora, ewentualnie wzywając do ich sprecyzowania, a następnie subsumcji wysłowionego w tych pismach żądania pod odpowiednią normę prawną. Wnioskodawca nie miał bowiem obowiązku wskazania, że jego podanie skierowane zostało w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem zgodnie z brzmieniem jej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną oraz podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach w trybie określonych w tej ustawie. O istocie wniosku rozstrzyga jego treść, a zwłaszcza nie dyskwalifikuje kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej okoliczność niewskazania przez wnioskodawcę, że jego wniosek oparty jest o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16, publ. CBOSA). Do okoliczności tych w żaden sposób nie odniósł się Sąd I instancji, który powinien był prawidłowo zakwalifikować wniesioną skargę, a jeżeli z uwagi na jej treść nie byłoby to możliwe, wezwać skarżącego do sprecyzowania jego żądania. Jeżeli bowiem Sąd uznałby, że skarga dotyczy w swej istocie dostępu do informacji publicznej, to winien ustalić, czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, czy też z decyzją odmowną organu i ocenić ich legalność. Następnie rozważyć, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu (art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie istotnym może być m.in. wyjaśnienie, w jakim trybie organ procesował, jaki charakter ma powoływany przezeń akt pt. Ogólny tryb i zasady przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych na wybrane stanowiska służbowe w Policji. Poza tym ustalenie, czy żądane dane zostały upublicznione w inny sposób, zwłaszcza w Biuletynie Informacji Publicznej, ewentualnie czy istnieje inny tryb dostępu do nich. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po przekazaniu mu akt sprawy pismami z dnia 23 lutego 2017r. (k. 115 akt sądowych) i z dnia 15 marca 2017r. (k. 122 akt sądowych) wezwał skarżącego za pośrednictwem pełnomocnika do sprecyzowania co jest przedmiotem skargi poprzez określenie, czy sprawa w swej istocie dotyczy dostępu do informacji publicznej i organ tej informacji nie udostępnił, a więc pozostaje bezczynny, czy też przedmiotem skargi jest decyzja odmowna w sprawie udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwania pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 9 marca 2017r. wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest zarówno odmowa zapoznania się z całością dokumentacji postępowania konkursowego jak i bezczynność organu. Pełnomocnik wskazał, że skarga w bezpośredni sposób dotyczy spraw poruszanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] W kolejnym piśmie pełnomocnik odwołując się do w/w pisma Komendanta Wojewódzkiego policji w P. wskazał, że skarga dotyczy w swej istocie dostępu do informacji publicznej – dokumentacji konkursowej – i organ tej dokumentacji nie udostępnił zgodnie z u.d.i.p. Na podstawie odpowiedzi udzielonych przez pełnomocnika skarżącego (k. 118 i k. 133 akt sądowych), przyjęto, że przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Policji w zakresie udostępnienia informacji publicznej, którą zdaniem skarżącego stanowiła dokumentacja postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Policji. Mając na uwadze tak sprecyzowany przedmiot zaskarżenia, przesłano Komendantowi Policji kopię skargi i wezwano do złożenia odpowiedzi na skargę. W przesłanej odpowiedzi na skargę (k. 145 – 153 akt sądowych) Komendant Policji stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. W związku z tym organ administracyjny wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 w zw. z akrt 5 pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 P.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. Artykuł 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku/postanowieniu (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki (postanowienia) NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek orzeczenia NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153). W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 P.p.s.a., Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w postanowieniu NSA o sygn. I OSK 2461/16. Uwzględniając wytyczne zawarte w/w orzeczeniu NSA, przy uwzględnieniu wyrażonego przez sąd kasacyjny stanowiska, że skarga na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2015r. jako pismo nie podlegające kognicji sądów administracyjnych - co do zasady jest niedopuszczalna, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dokonał ustalenia, czy żądana przez skarżącego dokumentacja dotycząca przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko Zastępcy Naczelnika Prewencji KMP w L. stanowi informację publiczną. Z uwagi na brzmienie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i niedopuszczalność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, która nie stanowi informacji publicznej, pisma Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2015r. (k. 52 akt) stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 2 kwietnia 2015r. nie można było bowiem uznać za decyzję administracyjną, pomimo że zawierało ono elementy decyzji administracyjnej, wymienione w art. 104 k.p.a. Pismo to nie zawierało zresztą pouczenia o przysługującym od niego odwołaniu, co dodatkowo przemawia za tym, że Komendant Policji nie traktował tego pisma jako decyzji. W konsekwencji skarżącemu nie przysługiwało odwołanie, a więc niedopuszczalne było potraktowanie pisma skarżącego z dnia 30 kwietnia 2015r. opisanego jako raport i skierowanego drogą służbową do W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. jako odwołanie. "....Oczywistym jest bowiem, że w przypadku kiedy pisma organu nie można uznać za decyzję administracyjną, to nie może przysługiwać od niego odwołanie. Odwołanie bowiem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie od decyzji. Z mocy przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy bowiem od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a..." (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr [...] – dostępne na CBOSA). Sytuacja taka oznacza zatem brak odwołania, a więc "postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności" (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996r., SA/Wr 477/95; wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 25 października 2011 r., I SA/Wa 1022/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2011 r., IV SA/Po 422/11). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pisma W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia 11 czerwca 2015r. nr [...], do którego odwołał się skarżący w skardze i w pismach stanowiących odpowiedź na wezwanie Sądu mające na celu ustalenie przedmiotu skargi również nie jest decyzją w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, iż przedmiot niniejszej sprawy dotyczy ustalenia, czy żądana przez skarżącego dokumentacja związana z przeprowadzonym postępowaniem konkursowym stanowi informację publiczną, a Komendant Policji jako organ przeprowadzający postępowanie konkursowe i jako potencjalny dysponent tejże informacji publicznej pozostaje w bezczynności w jej udostępnieniu. Mając powyższe na uwadze na wstępie należy wskazać, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności (nawet jeśli, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej) - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku). Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1. udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub 2. wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub 3. udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), lub 4. poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeżeli jednak objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę. Poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż bezsporne jest, że Komendant Policji co do zasady jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązek ten dotyczy jednak tylko takich danych, które dają się zakwalifikować jako dotyczące spraw publicznych, gdyż brak jest podstaw aby wszelkie dane jakimi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, nie będący organem władzy publicznej, stanowiły takie informacje. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. "Sprawą publiczną" jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle powyższego, należy stwierdzić, iż wbrew stanowisku skarżącego objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo-wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy w pełni tę tezę podzielić, podkreślając przy tym, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji i załatwienia indywidualnej sprawy, zgodnie z oczekiwaniem strony, niezależnie od trybu postępowania, w jakim konkretna sprawa winna być rozpatrzona. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Kierując się powyższymi wskazaniami ustawowymi, aby zakwalifikować żądane w kontrolowanej sprawie dokumenty obejmujące dokumentację konkursową złożoną przez pozostałych kandydatów na stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w L. jako dotyczące sprawy publicznej, dokumenty musiałyby być wytworzone przez Komendanta Miejskiego Policji, Komendę Miejską Policji lub odnosić się do tych podmiotów, ewentualnie dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. W przedmiotowej sprawie brak przesłanek do uznania, iż dokumentacja konkursowa złożona przez innych kandydatów na stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w L. spełniała warunki o jakich mowa wyżej. Żądane informacje dotyczące pozostałych kandydatów w tym również test pisemny stanowią w bowiem w ocenie Sądu jedynie indywidualny wytwór pracy osób fizycznych i zawierają informacje o wynikach tej pracy, wskazując na poziom wiedzy tych osób i informacje o ich zdolnościach, kompetencjach i nabytych umiejętnościach wskazujących na ich predyspozycje do pełnienia obowiązków na stanowisku objętym postępowaniem konkursowym. Nie można przy tym również przyjąć, że odpowiedzi na pytania udzielone przez poszczególnych kandydatów są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 lub ocenami dokonanymi przez organ władzy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż jeżeli sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczało zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem informującym, co zdaniem Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Komendant Policji pismem z dnia [...] kwietnia 2015r., w odpowiedzi na pismo dotyczące umożliwienia zapoznania się z dokumentacją postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko Zastępcy Naczelnika Prewencji KMP w L. poinformował skarżącego, że po zapoznaniu skarżącego jako kandydata z jego wynikami uzyskanymi w postępowaniu kwalifikacyjnym, nie jest możliwe udostępnienie całości materiałów postępowania kwalifikacyjnego. W treści powyższego pisma Komendant Policji nie odwołał się bezpośrednio do zapisów u.d.i.p. Powyższe z uwagi na brak bezpośredniego powołania się przez skarżącego na przepisy u.d.i.p., przy prawidłowym w swej istocie działaniu organu, nie uzasadnia zdaniem sądu stwierdzenia bezczynności organu. W świetle bowiem art. 13, art. 14 i art. 16 u.d.i.p. jedynie dokumenty stanowiące informację publiczną objęte wnioskiem o udostępnienie informacji winny zostać udostępnione w formie czynności materialno – technicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź winno się wydać decyzję o odmowie udostępniania takich informacji w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją zatem nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie. Wobec spełnienia tego przez organ w niniejszej sprawie oznacza to, że zasadnym jest stwierdzenie, że Komendant Policji nie pozostaje w stanie bezczynności. Mając powyższe na uwadze przedmiotową skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.