IV SAB/Po 67/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012r. sprawy ze skargi M. S.A. przeciwko Radzie Powiatu w Ś. w przedmiocie niewykonania przez Radę Powiatu w Śr. czynności nakazanych prawem, oddala skargę Sygn. IV SAB/Po 67/12 UZASADNIENIE M. S.A. występując jako wierzyciel Szpitala w Ś. SP. ZOZ w dniu 27 lutego 2012 r. zwróciła się do Rady Powiatu w Ś. z wezwaniem do pokrycia ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ w Ś. w likwidacji za 2011 r. Wobec niepodjęcia przedmiotowej uchwały, w dniu 24 kwietnia 2012 roku wysłała do Rady Powiatu w Śr. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu w terminie do dnia 31 marca 2012 roku przez Radę Powiatu w Ś. na podstawie art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 – dalej ustawa o zoz) w związku z treścią art. 204 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112 poz. 654 dalej u.o.d.l.) uchwały w przedmiocie: pokrycia przez Powiat Ś. ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. w likwidacji za rok 2011, którego wartość, zgodnie z materiałami zamieszczonymi na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu Śr. jako materiał na posiedzenie Rady Powiatu planowanej na 29 luty 2012 roku, wynosi 8 073 479,71 zł., i przekazania środków w wysokości 8 073 479,71 zł na pokrycie ujemnego wyniku finansowego za rok 2011 na konto SP ZOZ w Ś. w likwidacji w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 roku W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Powiatu oświadczeniami z dnia 30 maja 2012 r. poinformowała, że działania nie zostaną podjęte. Jak wynika z uzasadnienia , podstawę nieuwzględnienia żądania stanowi brak interesu prawnego M. S.A. do występowania jako wierzyciel SP ZOZ wobec Rady Powiatu w Ś. z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa i w konsekwencji złożenia skargi na uchwałę Rady Powiatu lub bezczynność Rady Powiatu w konkretnej sprawie. Zdaniem organu, przepisy ustawy o zoz nie dają podstaw do wywodzenia z nich istnienia interesu prawnego po stronie wierzyciela zakładu w związku z bezczynnością organu powiatu w przedmiocie podjęcia uchwały czy też dokonania innej czynności. Na gruncie powołanych przepisów, interes wierzyciela ma bowiem charakter interesu faktycznego, a naruszenie takiego interesu nie daje legitymacji do wysuwania żądań wobec Rady Powiatu objętych wnioskiem M. S.A. M. S.A. działając za podstawie art. 52 § 4, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) wniosła skargę na niewykonanie przez Radę Powiatu w Ś. czynności nakazanych prawem, polegających na nie podjęciu w terminie do dnia 31 marca 2012 roku przez Radę Powiatu w Ś. uchwały w przedmiocie pokrycia przez Powiat Ś. ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. w likwidacji za rok 2011. Na podstawie art. 87 w zw. z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1592, dalej u.s.p.), Skarżąca wniosła o nakazanie Radzie Powiatu w Ś. podjęcia w terminie dwóch miesięcy uchwały o pokryciu ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. w likwidacji za rok 2011. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą wezwania była treść art. 60 ust. 4 ustawy o zoz, zgodnie z którym organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych. Jednoznaczna treść przepisu, zdaniem Skarżącej, nakłada na organ założycielski obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego, niezależnie od sytuacji, w której znajduje się SP ZOZ lub sam organ założycielski. Przepis ten, mimo wejścia z dniem 1 lipca 2011 roku ustawy o działalności leczniczej, ma ciągle zastosowanie, gdyż zgodnie z treścią art. 204 u.o.d.l., w zakresie nieuregulowanym w ust. 4 do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżąca w skardze podniosła, że od czasu rozpoczęcia postępowania likwidacyjnego, przychody SP ZOZ w Ś. w likwidacji zostały znacznie ograniczone (do około 200 000 zł miesięcznie), przy zadłużeniu jednostki sięgającym niemal 70 mln zł. Tym samym, przesłanki do podjęcia przez Radę Powiatu w Ś. uchwały o pokryciu ujemnego wyniku finansowego powstały wraz zakończeniem roku 2011. Na poparcie argumentów skargi powołano się na wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 20 lutego 2004 r. sygn. akt I CK 308/2003 i wyrok WSA w Łodzi, z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 1351/2008. W skardze wskazano, że uprawnienie do występowania w imieniu SP ZOZ w Ś. w likwidacji wynika z art. 887 §1 k.p.c. w związku z treścią art. 893 k.p.c., zgodnie z którym z mocy samego zajęcia wierzyciel może wykonywać wszelkie prawa i roszczenia dłużnika, tym samym roszczenia te realizuje wierzyciel – Ma. S.A. z siedzibą w Ł. w imieniu i na rzecz SP ZOZ w Ś. w likwidacji. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w Ś. wniosła o oddalanie skargi podnosząc, że Skarżący nie posiada uprawnienia do działania w imieniu SPZOZ w Ś. w likwidacji oraz legitymacji do wniesienia skargi na niewykonanie przez Radę Powiatu Ś. czynności nakazanych prawem. Organ wskazał, że M. S.A. działający w imieniu SPZOZ w Ś. w likwidacji, nie posiada uprawnienia do skutecznego wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego w imieniu SPZOZ w Ś. w likwidacji. Przywoływane przez Skarżącego przepisy art. 887 § 1 k.p.c. w zw. z art. 893 k.p.c., nie mogą stanowić podstawy prawnej działania przez Skarżącego w imieniu SPZOZ na płaszczyźnie postępowania sądowo - administracyjnego i przyznania tym samym legitymacji skargowej. Wskazane przepisy mają zastosowanie do innej gałęzi systemu prawa i odnoszą się wyłącznie do uprawnień wierzyciela w związku z prowadzonym cywilnym postępowaniem egzekucyjnym, w ramach których może on wskutek zajęć komorniczych wykonywać prawa i roszczenia dłużnika egzekwowanego tylko w zakresie jego stosunku pracy wobec pracodawcy i przysługujących mu rachunków bankowych wobec banku. Tym samym, wywodzenie przez M. S.A. z faktu zajęcia rachunku bankowego SPZOZ jako dłużnika cywilnoprawnego, uprawnienia do działania w jego imieniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Rada Powiatu w Ś., powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 31.01.2006r. sygn. akt: II OSK 778/05, LEX nr 206507, wyrok NSA z dnia 25.10.2005r. sygn. akt II OSK 132/05, LEX nr 201431, wyrok NSA z dnia 14.02.2006r. sygn. akt II OSK 946/05 LEX nr 193988, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13.12.2007r. III SA/Wr 542/06, LEX nr 463711) stwierdziła również, że przepisy art. 60 ustawy o zoz nie dają podstaw do wywodzenia z nich interesu prawnego po stronie wierzyciela zakładu w związku z bezczynnością organu powiatu w przedmiocie podjęcia uchwały czy też dokonania innej czynności. Na gruncie powołanych przepisów, interes wierzyciela ma charakter interesu faktycznego, a ewentualne naruszenie takiego interesu nie przyznaje legitymacji do formułowania i zgłaszania żądań w stosunku do Rady Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje nie na uwzględnienie. W myśl art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do art. 149 §1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organy administracyjne do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, nakazanie wydania decyzji administracyjnej lub dokonania określonej czynności możliwe jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał, bądź dokonanie czynności, której organ nie dokonał, pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji lub dokonania określonej czynności nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał lub wykonał określoną czynność, bądź, gdy żaden przepis prawa materialnego nie stanowi o kompetencji organu w tym zakresie. W niniejszej sprawie zbadać zatem należy, czy M. S. A. ma interes prawny, uprawniający Spółkę do domagania się w imieniu SP ZOZ w Ś. w likwidacji podjęcia przez Radę Powiatu w Ś. określonych czynności w świetle przywołanych przepisów prawa materialnego. Tym samym zbadać należy, czy jest przepis, który stanowi o kompetencji organu w tym zakresie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżąca dopełniła obowiązku określonego w art. 52 § 4 P.p.s.a., poprzez wezwanie Rady Powiatu w Ś. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pokryciu ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ w Ś. w likwidacji za rok 2011. Powyższe oznacza spełnienie wymogu formalnego, który winien poprzedzać wniesienie skargi do sądu, zatem skarga, jako dopuszczalna, może zostać rozpozna. Skarżąca podnosi dwie kwestie. Pierwsza, że działa w imieniu SP ZOZ w Ś. w likwidacji, którego prawa na mocy art. 887§ 1 k.p.c. realizuje wierzyciel – tj. M. S. A. w Ł. (dalej też Spółka). Druga wiąże się z żądaniem pokrycia przez Radę Powiatu w Ś. ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ w Ś. w likwidacji za rok 2011, z powołaniem się na treść art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (dalej ustawa o zoz) , co Sąd odczytuje jako wskazanie interesu prawnego po stronie Spółki. W obu kwestiach orzekający Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, zgadzając się– co do zasady – z argumentacją Organu. W odniesieniu do zagadnienia legitymacji procesowej Spółki M. w niniejszej sprawie, należy wskazać, że powołany w skardze art. 887 § 1 k.p.c. stanowi podstawę legitymacji czynnej wierzyciela w procesie przeciwko pracodawcy dłużnika. Wierzyciel (powód) dokonuje w tym procesie czynności w imieniu własnym, ale ich konsekwencje dotyczą praw i obowiązków dłużnika (zob. komentarz do art. 887 k.p.c. Marcina Uliasza, Lex, stan prawny na dzień 03.05.2012 r.) Powyższy przepis nie stanowi więc podstawy prawnej działania spółki M. w imieniu SP ZOZ na płaszczyźnie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zauważyć, że ustawa P.p.s.a. wprost wskazuje, kiedy i w jakim zakresie przepisy k.p.c. znajdują odpowiednie zastosowanie (zob. art. 106 § 5). W dalszej kolejności Sąd odniesie się do kwestii podnoszonego w skardze interesu prawnego domagania się od Rady Powiatu w Ś. pokrycia ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ w Ś. w likwidacji za rok 2011. Rozważając powyższe, należy uwzględnić fakt podany w skardze, a niekwestionowany przez Organ, że SP ZOZ Szpital w Ś. został postawiony w stan likwidacji uchwałą Rady Powiatu w Ś. nr [...] z dnia [...].06.2011 r. Z tym faktem wiąże się pozyskiwanie znacznie ograniczonych dochodów, co – przy dużym zadłużenia Zakładu stanowi – zdaniem Skarżącej – przesłankę do pojęcia przez Radę Powiatu w Ś. uchwały o pokryciu ujemnego wyniku finansowego powstałego wraz z zakończeniem 2011 r. Takie stanowisko, jak twierdzi Skarżąca, wyrażane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 60 ustawy o zoz. Orzekający Sąd jest innego zdania, wskazując m. in., że powołany w skardze wyrok WSA w Łodzi z 24.02.2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1351/2008, został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 27.04.2010 r., sygn. akt II GSK 563/09). Sąd podziela natomiast pogląd Skarżącej, że w/w ustawa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 204 ust. 5 ustawy z dnia 15.04.2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz.112.654). Z uwagi na to, że Skarżąca wywodzi interes prawny z treści art. 60 ustawy o zoz, należy zinterpretować powyższy przepis. W myśl ust. 1, zasadą jest, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością (ust. 2). Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji (ust. 3). Kolejne przepisy rozróżniają dwie sytuacje: kiedy organ decyduje o kontynuowaniu przez zakład działalności, i kiedy organ decyduje (bo zachodzą ku temu przesłanki) o likwidacji zakładu. W przypadku pierwszej sytuacji, tj., kiedy zakład powinien nadal funkcjonować: "Organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c (ust. 4). Tak więc, dokonana przez organ założycielski zmiana formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, wiążąca się z zakończeniem jego działalności jako samodzielnego podmiotu, pociąga za sobą obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego tego zakładu ze środków publicznych w trybie art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Taki pogląd sformułował SN w wyrokach: z dnia 22.01.2004 r., sygn. akt V CK 160/03, Lex nr 182114 oraz z dnia 20.02.2004 r., sygn.. akt I CK 308/03, Lex nr 176090. W tym ostatnio wymienionym wyroku SN stwierdził także, że powinność finansowego wsparcia utworzonego zakładu - jaką odczytać można z w/w przepisu - nie jest wyrazem uprawnień władczych organu założycielskiego, lecz ustawowo nałożonym nań zobowiązaniem do uczestniczenia w stratach takiego zakładu, zobowiązaniem o charakterze gwarancyjnym. Tego rodzaju sprawa ma charakter cywilny i podlega rozpoznaniu na drodze sądowej (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Inne są następstwa postawienia zakładu w stan likwidacji. W myśl ust. 6 art. 60 ustawy o zoz: "Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (...)". (por. uchwałę SN z 14.07.2005 r., sygn. .akt III CZP 34/05 (OSNC 2006/6/97). Zdaniem orzekającego Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi ta druga sytuacja. Zatem, w myśl art. 60 ust. 6 w/w ustawy, Rada Powiatu w Ś. nie ma obowiązku pokrycia ujemnego wyniku finansowego ZP ZOZ w Śremie w likwidacji. Niezależnie jednak od tego, czy w odniesieniu do zoz- u, właściwy organ podjął uchwałę o zmianie formy organizacyjnej, czy o postawieniu zakładu w stan likwidacji, to orzecznictwo jednolicie wypowiada się co do interesu prawnego wierzyciela zakładu polegającego na domaganiu się pokrycia ujemnego wyniku finansowego zakładu. W wyroku NSA z 31.01.2006 r., sygn. akt II OSK 778/05 (Lex nr 206507) stwierdzono: "Przepisy art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie dają podstaw do wywodzenia z nich istnienia interesu prawnego po stronie wierzyciela zakładu w związku z bezczynnością organu powiatu w przedmiocie podjęcia uchwały o zmianie organizacyjnej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Na gruncie powołanych przepisów interes wierzyciela ma charakter interesu faktycznego, a naruszenie takiego interesu nie daje legitymacji do wniesienia skargi." (por. też wyrok WSA z 04.03.2005 r., sygn. akt III SAB/Po 1/05, cbois). W wyroku NSA z 25.10.2005 r., sygn. akt II OSK 132/05 (Lex nr 201431), Sąd stwierdził: "Podmiot powołujący się na to, że jest wierzycielem zakładu opieki zdrowotnej, w odniesieniu do którego domaga się podjęcia uchwały przez organ założycielski na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego." Zauważono także, że wierzyciel ma "bezpośredni interes prawny wyłącznie w domaganiu się wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania wierzytelności, nie zaś do wydania uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż kierując w tym zakresie petycje działa jedynie jako podmiot zainteresowany (a nie mający interes prawny) (...)". W powyższym kontekście przypomnieć należy (art. 50 P.p.s.a.), że tylko podmiot posiadający interes prawny w domaganiu się określonych nakazanych prawem czynności organu administracji, może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego w przypadku bezczynności tego organu. Teza powyższa dotyczy także sytuacji określonych w art. 87 w związku z art. 88 u.s.p., na które powołała się Skarżąca, wywodząc niniejszą skargę. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.