IV SO/Po 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. N. przeciwko Inne w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia odrzucić wniosek IV SO/Po 2/22 Uzasadnienie P. N. za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] listopada 2021 r. złożył do Posła na Sejm B. W. wniosek o dostęp do informacji publicznej. W związku z brakiem odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Posła. W związku z brakiem przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawca złożył pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. wniosek o wymierzenie Posłowi na Sejm B. W. grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. W myśl art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie P. N. za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] listopada 2021 r. złożył do Posła na Sejm B. W. wniosek o dostęp do informacji publicznej. W związku z brakiem odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Posła. W związku z brakiem przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawca złożył pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. wniosek o wymierzenie Posłowi na Sejm B. W. grzywny. Wnioskodawca w niniejszej sprawie uznał, że Poseł na Sejm jest organem administracji publicznej. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. (II GPS 3/09, LEX nr 530144) w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wynika z niej, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 grudnia 2010 r., I OZ 953/10, Lex nr 742207). Oznacza to że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (zob. postanowienie NSA z 3 października 2012 r., I OZ 739/12; CBOSA). W art. 3 § 2 p.p.s.a. określono enumeratywnie prawne formy działania administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego, jak i bezczynności organu jako podstawy do wniesienia skargi. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji pojęcia organu administracji publicznej. W związku z powyższym uznać należy, iż w przypadku powierzenia jakiemukolwiek podmiotowi na mocy ustawy realizacji zadań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 p.p.s.a., podmiot ten staje się organem administracji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy i dopuszczalne jest postępowanie sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r. I OZ 344/12 wyraził pogląd, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r. I OZ 344/12)." (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r. sygn. ak I OZ 309/12). W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny Posłowi na Sejm RP B. W. został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w tej sprawie dokonanie wykładni pojęcia organu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wymaga odniesienia do przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne. "W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest (...) ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się skarżący jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia NSA: z dnia 26 października 2011 r. I OZ 796/11, z dnia 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10). A zatem w przypadku ustalenia, że wskazany przez stronę skarżącą podmiot nie mieści się w kręgu zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, uznać należy, iż nie jest on organem, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., zobowiązanym do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i nie może być w stosunku do niego kierowany wniosek o ukaranie grzywną za niewykonanie wyżej wymienionych obowiązków (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Jako niedopuszczalny podlega on zatem odrzuceniu. Obowiązkiem Sądu jest zatem ustalenie, czy Poseł na Sejm RP jest organem administracji w sensie funkcjonalnym, tj. czy na podstawie przepisów ustawy sprawuje władzę publiczną lub wykonuje zadania publiczne. W ocenie Sądu Poseł na Sejm RP nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w powołanym powyżej przepisie. "Jak wynika z przepisów Konstytucji RP poseł na Sejm RP jest przedstawicielem Narodu, którego nie wiążą instrukcje wyborców (art. 104 ust. 1). Jest więc reprezentantem społeczeństwa oraz realizuje program w trakcie wykonywania powierzonego mu mandatu. Doprecyzowanie przepisów Konstytucji RP, określających prawa i obowiązku posłów i senatorów stanowi ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29). Z art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, iż do obowiązków posła należy informowanie wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. Ponadto art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż posłów obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego, a także ich organów, do których zostali wybrani. Z powołanych przepisów ustrojowych, określających status posła na Sejm RP nie można wywieść, iż jest on podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Nie budzi wątpliwości, iż poseł na Sejm RP nie sprawuje władzy publicznej, bowiem nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów. (...) posłowie na Sejm RP nie powinni być utożsamiani z podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw. Z kolei poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktury organizacyjnej państwa, na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa nie podlegająca rządowi (np. Prezydent, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa, Narodowy Bank Polski). (...) Co prawda art. 61 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania m. in. informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jednak według ust. 4 tego przepisu, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi upoważnienie (zobowiązanie) do ustaleń proceduralnego sposobu załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej i korzystania z dokumentów zawierających informacje publiczne, których uregulowanie Konstytucja powierza wyłącznie ustawie, którą w niniejszej sprawie jest u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej został zawarty w art. 4 tej ustawy i jest on katalogiem otwartym. Nie można jednak zapomnieć, iż przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 w ust. 1 w punktach od 1 do 5, u.d.i.p. poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", do których poseł na Sejm RP jako indywidualna osoba się nie zalicza. W niniejszej sprawie działalność posła na Sejm RP jako podmiotu nie wchodzącego w skład administracji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stwierdzenie, iż poseł na Sejm RP wykonuje zadania publiczne wymagałoby również ustawowego ich określenia, którego w obowiązującym porządku prawnym brak. W związku z powyższym poseł na Sejm RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p." – (por. postanowienie NSA z dnia 06 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2843/12). Skoro Poseł na Sejm nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to wniosek o wymierzenie Posłowi na Sejm RP grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu (por. postanowienie NSA z 14.02.2014 r., sygn. akt I OZ 91/14). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 55 § 1 oraz w zw. z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od wniosku Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi