IV SO/Po 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2014 r. sprawy z wniosku P. R. przeciwko Wójtowi Gminy [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi za nieprzekazanie skargi postanawia 1. wymierzyć Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) zł; 2. zasądzić od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. R. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 01 września 2014 r. P. R. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ") grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, za nieprzekazanie akt sprawy do sądu w ustawowym terminie. W uzasadnieniu Wnioskodawca podał, że w dniu 24 lipca 2014 r. została dostarczona skarga strony skarżącej na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (kopię tej skargi Wnioskodawca załączył do wniosku). Dalej wyjaśnił, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę winno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, co zostało uregulowane w art. 21 "ust. 1)" [powinno być: "pkt 1" – uw. Sądu] ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej w skrócie: "u.d.i.p.). Zatem maksymalny możliwy termin przekazania przez Organ akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę minął w dniu 08 sierpnia 2014 r. Tymczasem z informacji uzyskanych przez Wnioskodawcę wynika, że akta wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu dopiero w dniu 25 sierpnia 2014 r., i to po uprzednim ponagleniu przez Wnioskodawcę pismem (e-mail) z 11 sierpnia 2014 r. Ponadto Wnioskodawca podkreślił, że ww. skarga na bezczynność organu dotyczy udostępnienia informacji, na którą Wnioskodawca czeka od 11 stycznia 2012 r. Mimo pozytywnych dla niego rozstrzygnięć sądów administracyjnych w tej sprawie (wyrok WSA z 03.04.2013 r. o sygn. IV SA/Po 126/13 oraz wyrok NSA z 02.10.2013 r. o sygn. I OSK 1245/13), nadal, po ponad 2,5 roku, Wójt czyni kolejne starania, aby pełnej informacji publicznej prostej Wnioskodawca nie otrzymał. W ocenie Wnioskodawcy jest to działanie celowe oraz wysoce naganne. Odpowiadając na ten wniosek Wójt, pismem procesowym z 22 września 2014 r., wniósł o oddalenie wniosku. Podkreślił, że ww. wyrok WSA o sygn. IV SA/Po 126/13 został już wykonany poprzez publikację żądanej dokumentacji ("Opinii w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy [...], Urzędu Gminy [...] oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy [...] w latach 1990-2010") na stronach podmiotowych BIP Gminy [...] w dniach 21 stycznia 2014 r. oraz 01 kwietnia 2014 r. Wyjaśniając zaś przyczyny zwłoki Wójt podał, że termin przekazania skargi wynika z "wątpliwości interpretacji przepisów". Osoba zastępująca podczas urlopu pracownika odpowiedzialnego za koordynację rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej sugerowała się "ogólnymi przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego", zamiast przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezwłocznie po powrocie osoby odpowiedzialnej za udzielanie informacji publicznej skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przekazana do WSA w Poznaniu – w dniu 25 lipca 2014 r. (poniedziałek). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, iż skarga, której nieprzekazania w terminie dotyczy rozpoznawany wniosek o wymierzenie Wójtowi grzywny, została zarejestrowana w WSA w Poznaniu pod sygn. akt IV SAB/Po 66/14, w dniu 28 sierpnia 2014 r. Analiza akt tej ostatniej sprawy – również znanych Sądowi z urzędu – wskazuje, że przedmiotowa skarga wpłynęła do Urzędu Gminy [...] (dalej: "Urząd Gminy") w dniu 24 lipca 2014 r. (niesporne; zob. też: kopia pierwszej strony tej skargi z prezentatą Urzędu Gminy w aktach sądowych nin. sprawy – k. 34). Natomiast co do daty przekazania tej skargi do Sądu, to należy podkreślić, że – wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na wniosek, iż skarga został przekazana do WSA w Poznaniu w dniu 25 sierpnia 2014 r. (ściślej: 25 "lipca" 2014 r., ale takie określenie miesiąca, w kontekście pozostałych twierdzeń tego pisma, należy uznać za oczywistą omyłkę, co przyznał też pełnomocnik organu na rozprawie; k. 39) – to w rzeczywistości została ona przekazana dzień później: 26 sierpnia 2014 r. Taka data widnieje na stemplu pocztowym placówki Poczty Polskiej S.A. odbitym na kopercie, w której skarga został nadesłana do sądu (zob.: kopia strony adresowej tej koperty w aktach sądowych nin. sprawy – k. 35), i właśnie tę datę należy uznać za dzień przekazania skargi przez Organ sądowi. W myśl bowiem art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Zgodnie zaś z art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego obowiązki operatora wyznaczonego pełni, w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. od 01 stycznia 2013 r.), Poczta Polska S.A. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, który w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej wynosi 15 dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). W myśl art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne (miesięczne) wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3650,06 zł. Zarazem nie ulega wątpliwości, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tych czynności (zob. np. postanowienie NSA z 12.03.2014 r., I OZ 158/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny za nieterminowe przekazanie skargi, Sąd, z jednej strony, musiał wziąć pod uwagę, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., pełni nie tylko funkcję dyscyplinującą, ale także represyjną, a ponadto prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OZ 328/12 oraz z 11.05.2012 r., I OZ 328/12 – CBOSA). Z drugiej jednak strony Sąd nie mógł abstrahować od tego, że wymierzenie omawianej grzywny nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne, a to z uwagi na użycie przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. wyrazu "może", który oznacza, że, jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nawet wobec stwierdzenia uchybienia terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. lub odpowiednich przepisach szczególnych, sąd nie będzie kierować się automatyzmem w wymierzeniu organowi grzywny, lecz każdorazowo winien uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy oraz jej szczególne okoliczności (zob. np. postanowienie NSA z 10.01.2014 r., I OZ 1230/13, CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, a zatem sąd powinien uwzględnić całokształt okoliczności danej sprawy, w tym m.in.: przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków; czas, jaki upłynął od wniesienia skargi (rozmiar zwłoki); okoliczność, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, a także czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił oraz wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w odpowiedzi na wniosek organ podał jako okoliczności mające usprawiedliwić zaistniałą zwłokę w przekazaniu skargi: "wątpliwości interpretacji przepisów" dotyczących terminu przekazania skargi, a także fakt zastępowania w tamtym okresie pracownika odpowiedzialnego za koordynację rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej przez inną osobę, (najwidoczniej) nieobeznaną z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo sugerującą się "ogólnymi przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego". Odnosząc się do tych wyjaśnień Organu należy zauważyć, że: – przepisy normujące termin przekazania skargi do sądu – w tym przypadku: art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. – nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych; – "ogólne" terminy przekazania skargi nie są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 54 § 2 p.p.s.a.); – organ administracji ponosi odpowiedzialność za właściwą organizację podległego sobie urzędu, w tym za ewentualne uchybienia (zaniedbania, zaniechania, niekompetencję, niewiedzę itd.) jego pracowników, z których pomocą swe kompetencje wykonuje. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, żaden z przytoczonych przez Organ powodów niedotrzymania terminu nie uzasadniał odstąpienia od wymierzenia żądanej przez Wnioskodawcę grzywny. Nie można bowiem przyjąć, aby brak właściwej organizacji pracy – wyrażający się w tym przypadku w powierzeniu zastępstwa za nieobecnego pracownika osobie nie dość przygotowanej merytorycznie do przejęcia jego obowiązków – mógł tłumaczyć uchybienie przez organ terminu przekazania skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 12.04.2012 r., I OZ 231/12, CBOSA). Tym bardziej, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany przez Organ nie tylko "szczególny" termin piętnastodniowy wynikający z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ale nawet "ogólny" termin trzydziestodniowy, określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga, która wpłynęła do organu w dniu 24 lipca 2014 r. została bowiem przekazana (nadana na poczcie) na adres WSA w Poznaniu dopiero w dniu 26 sierpnia 2014 r. (wtorek), a więc po 33 dniach od jej otrzymania. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości określonej w punkcie 1. sentencji postanowienia. Miarkując tę wysokość Sąd wziął w szczególności pod uwagę, z jednej strony, niewątpliwą winę Organu w opóźnionym przekazaniu skargi oraz jej stopień (co najmniej zaniedbanie – neglegentia), a z drugiej: rozmiar zwłoki – choć stosunkowo duży (ponaddwukrotne przekroczenie terminu "szczególnego"), to jednak obiektywnie nie-rażący (osiemnaście dni ponad termin "szczególny", a trzy ponad "ogólny") – oraz fakt, że Organ przekazał skargę do Sądu jeszcze przed złożeniem przez Skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, uwzględniając poniesiony przez Wnioskodawcę koszt wpisu, w wysokości 100 zł.