I SA/Rz 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. S. kwotę 4175 (cztery tysiące sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. S. była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], którą ustalono nienależne pobranie przez M. S. płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M. S. w maju 2012 r. wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W formularzu zadeklarował w pierwszym roku 5-letniego zobowiązania realizację pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, a w jego ramach realizację wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 5,19 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał mu wnioskowaną płatność. W maju 2013 r. wnioskodawca zgłosił wniosek o przyznanie płatności, deklarując w drugim roku 5-letniego zobowiązania realizację tożsamego pakietu i wariantu na powierzchni 10,41 ha. Płatność przyznano decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. W maju 2014 r. wnioskodawca zgłosił wniosek o przyznanie płatności w trzecim roku 5-letniego zobowiązania realizację tożsamego pakietu i wariantu na powierzchni 10,37 ha, a po modyfikacji wniosku zadeklarował w 2014 r. powierzchnie 9 ha. W związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego (niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie) decyzją z dnia [...] marca 2015 r. przyznana płatność została pomniejszona o 20%. W maju 2015 r. wnioskodawca zgłosił wniosek o przyznanie płatności w czwartym roku 5-letniego zobowiązania na realizację tożsamego pakietu i wariantu na powierzchni 9 ha; płatność przyznano decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. W czerwcu 2016 r. wnioskodawca zgłosił wniosek o przyznanie tożsamej płatności w piątym roku 5-letniego zobowiązania na realizację tożsamego pakietu i wariantu na powierzchni 7,52 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosić powinna 7,5 ha. Z uwagi na to, że wnioskodawca po raz drugi nie zachował na terenie gospodarstwa trwałych użytków zielonych na powierzchni 1,50 ha przyznaną płatność za 2016 rok pomniejszono; decyzję wydano w dniu [...] grudnia 2016 r. W dniu 18 października 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez niego płatności przyznanych na mocy decyzji z [...] grudnia 2012 r., [...] lutego 2014 r., [...] marca 2015 r. i [...] czerwca 2016 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2012-2015 w łącznej wysokości 19 508,97 zł, a to z uwagi na niezachowanie wymogu utrzymania powierzchni trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie wnioskodawcy. Została ona jednak uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] marca 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ponownie ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 18 584,99 zł, od której wnioskodawca wniósł odwołanie. Zarzucił w nim błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie powodów dotyczących zgłaszania co roku mniejszej powierzchni gospodarstwa, w tym nieużytkowanych działek. Zarzucił brak wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło mu poznanie i zweryfikowanie przesłanek wydania ww. decyzji. W ocenie organu odwoławczego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ nie przedstawiono w nim żadnych wyjaśnień i argumentów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat, którego jednak nie dotrzymał, tj. nie utrzymał powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Biorąc pod uwagę datę podjęcia zobowiązania, tj. od 15 marca 2012 r., do jego oceny należało stosować rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. W myśl natomiast art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856), pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W myśl § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r., wnioskodawca był zobowiązany zachować występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Tymczasem w trakcie trwania programu dwukrotnie, w 2014 i 2016 r., stwierdzono nieprawidłowości w jego realizacji poprzez niezachowanie wymogu utrzymania powierzchni trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie. W 2014 r. wycofano z programu działkę ewid. nr 1728 i 1460, a w 2016 r. nie zgłoszono działek 1593 i 1597. Doszło zatem do naruszenia wymogu określonego w powołanym § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. Z dokonanych ustaleń wynikało, że doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, przez co nie dotrzymano przyjętego zobowiązania w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o powierzchni 1,37 ha (2013r.), oraz 1,50 ha za 2013r., 2014 r., oraz 1,49 ha za 2015 r., oraz nie dotrzymano zobowiązań zawartych w planie działalności rolnośrodowiskowej i określonych w złączniku nr 3 rozporządzenia z 2013 r. określonych jako nieprawidłowość za rok 2012 oraz 2013 oraz powtarzające się nieprawidłowości za lata 2012-2015. Nienależnie pobraną kwotę określono łącznie na 18 584,99 zł. Ze względu na wysokość zwrotu (wyższej niż 100 EUR w przeliczeniu na PLN) nie zachodziła przesłanka uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W ocenie organu odwoławczego decyzja I instancji zawierała prawidłowe ustalenia faktyczne i należycie wyjaśnia powody podjętego rozstrzygnięcia, w tym sposób obliczenia kwot nienależnie pobranych. Prawidłowe też było uzasadnienie prawne. Decyzję wydano przed upływem terminu przedawnienia, którego bieg należało liczyć od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, tj. od dnia 15 czerwca 2016 r. Zawiadomienie z dnia 18 października 2018 r. o wszczęciu postępowania doręczono przed upływem terminu 4 lat od stwierdzenia nieprawidłowości. W skardze zarzucono: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku wyjaśnienia w całości okoliczności sprawy, w szczególności powodów dotyczących zgłaszania co roku mniejszej powierzchni gospodarstwa, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na niego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieokreśleniu lub błędnym określeniu, jakie działki w jakim czasie nie były użytkowane pomimo zobowiązania do posiadania określonej powierzchni gospodarstwa, 3) naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 7, art. 9, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło poznanie i zweryfikowanie przesłanek wydania decyzji i merytorycznych powodów rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego organy przeprowadziły postępowanie w sposób wybiórczy i niedokładny. Decyzje zawierają powołanie licznych aktów prawnych, które nie są dla niego zrozumiałe. Tymczasem pomimo stawianych w odwołaniu zarzutów nie uzupełniono postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia powodów zmniejszania się gospodarstwa. Otóż, kilka działek posiadał w dzierżawie, a w 2014 r. zmarła właścicielka działek 1728 i 1460. Jak dotychczas prawo własności tych działek nie zostało uregulowane, ale spadkobiercy nie wyrazili zgody na dalszą dzierżawę. Z kolei w 2016 r. wypowiedziana została mu dzierżawa działek 1597 i 1593. Okoliczności tych nie mógł przewidzieć w dacie składania wniosku i przyjmowania na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Niemniej, zachowywał się wobec organu lojalnie, co roku informował o zmianach powierzchni i jej powodach. Dlatego też organ powinien odstąpić od nałożenia na niego obowiązku zwrotu pobranego świadczenia. Na tej podstawie zażądano uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor POR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli skarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie jest sporny stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a w szczególności ustalenie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], że skarżący po raz drugi w trakcie realizowania pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego nie zachował na terenie gospodarstwa trwałych użytków zielonych na powierzchni 1,50 ha. Z tego tytułu płatność za ten rok została pomniejszona o 7% z tytułu powtarzalności tego naruszenia i o 20% z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodność z prawem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata poprzednie. Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m. in. na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w nim funduszy. Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać (przepisy prawa tego też nie przewidują) wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. W przypadku zatem stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji), nie ma obowiązku uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających dane płatności (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., II GSK 568/15, publ. CBOiS). Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi. Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm. - dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Powołane przepisy nie stanowią jednak samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. Tak więc to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania powyższych uprawnień. W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą wyłącznie płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1281/17 - publik. CBOSA). Oznacza to, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata - jak chodzi o stan prawny obowiązujący w niniejszej sprawie - może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Trzeba tutaj podkreślić, że podstawę prawną instytucji zwrotu płatności w prawie krajowym stanowi ogólnie przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017 r. poz. 1856), a szczegółowo precyzuje § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Zgodnie z powołanymi regulacjami płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W przedmiotowej sprawie organ, jako podstawę prawną zawartą w prawie krajowym wskazał natomiast także przepisy § 38 ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jak przykładowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2457/15, który to pogląd afirmuje Sąd w niniejszej sprawie, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba, że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Nie budzi już sporu w orzecznictwie, że kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, na terenie gospodarstwa rolnego wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który reguluje szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4751/16, z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4983/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5050/16 czy z dnia z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1093/15). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że nieprawidłowości w realizowaniu przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2012 r. ujawnione zostały w odniesieniu do 2016 r., tj. ostatniego w realizacji przez skarżącego przyjętego na siebie zobowiązania, co skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości za ten rok do powierzchni 7,52 ha. Nieprawidłowości miały też miejsce w 2014 r. - co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r. przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości do powierzchni 9 ha. Jeżeli zatem w 2014 r. i 2016 r. stosowano sankcje wynikające z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. to nie można było tych sankcji stosować także do płatności przyznanych w latach wcześniejszych tj. do 2012 r., 2013 r., i 2015 r. Podkreślenia wymaga, że zupełnie niezrozumiałe jest na jakiej podstawie została zastosowana sankcja za powtarzalność z § 38 ust. 12 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz dlaczego we wskazanych latach stosowano sankcję 20 % z tytułu stwierdzonych uchybień w 2014 r. i 2016 r. Organ odwoławczy w ślad za organem I instancji uznał, że nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym a tym samym niedotrzymanie podjętego zobowiązania w wariancie 4.1.Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o powierzchni 1,37 ha w 2012 r. oraz 1,50 ha w 2013 r. i 2014 r. oraz 1,49 ha w 2015 r. oraz niedotrzymanie zobowiązań zawartych w planie działalności rolnośrodowiskowej stanowiących nieprawidłowość za 2012 r. i 2013 r. oraz powtarzające się nieprawidłowości za lata 2012- 2015. Podstawą prawną możliwości zastosowania sankcji z tego tytułu stanowi § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem. Inaczej należy natomiast traktować inne przypadki niespełnienia przez skarżącego wymogów związanych z realizacją określonego pakietu i wariantu w ramach przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego. W szczególności bezpodstawne jest żądanie przez organy Agencji zwrotu płatności za lata poprzednie na podstawie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak to już wyżej wyłuszczono, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział sankcje administracyjne możliwe do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu, czy też zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie rolnym. Przepisy § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia niniejszego postępowania, nie przewidują możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich wskutek naruszenia wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby uchybienia te miały miejsce także w latach poprzednich realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ani też organ nie wykazał, że charakter stwierdzonych w 2014 r. i 2016 r. nieprawidłowości stanowi o niewywiązaniu się z całości zobowiązania. W szczególności nieuprawnione jest żądanie zwrotu płatności za lata poprzednie w oparciu o przepis art. 38 § 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Błędne jest bowiem zapatrywanie organu, jakoby obowiązek zwrotu z tytułu niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych w oparciu o wskazany wyżej, a wymieniony w podstawie prawnej skarżonej decyzji, przepis prawa krajowego, można rozciągnąć na lata poprzednie. Powyższy pogląd jest już raczej jednolicie reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1101/15 i II GSK 1093/15, z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5124/16, z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt I GSK 752/18). Innymi słowy 20 % sankcja przewidziana w komentowanym przepisie stanowi podstawę do procentowego zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w danym roku (wystąpienia nieprawidłowości), a nie do żądania jej zwrotu za lata poprzednie. Podobnie rzecz wygląda jeżeli chodzi o sankcję 7% z tytułu powtarzalności. Na koniec rozważań wypada zauważyć, że z dniem 29 czerwca 2018 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz. U. z 2018, poz.1261) nastąpiła zmiana rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Dodany został mianowicie przepis § 39 a, który wprost określa na jakich zasadach następuje zwrot wypłaconych już płatności w związku z uchybieniami pakietowymi o których mowa w § 38. Regulacja ta ma jednak zastosowanie z mocy § 3 rozporządzenia zmieniającego, do postępowań w zakresie zwrotu płatności wszczętych po dniu 14 marca 2018 r.. Działanie ustawodawcy, niewątpliwie o charakterze normatywnym, wskazuje, że dotąd, żądanie zwrotu płatności w oparciu o przepisy § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego było bezpodstawne. Biorąc powyższe po uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie będąc związany wszelako dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wykładnią przepisów prawa, a w szczególności poglądem, że przewidziane w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. sankcje pakietowe, związane z uchybieniem w realizacji danego pakietu określonego w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, mogą być stosowane, co do zasady, tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, a nie za lata poprzednie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się kwota 478 złotych uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego, których wysokość (3600 zł) została określana na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870) oraz powiększona o koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).