II SA/Rz 1104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. H. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1104/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o cofnięciu A. H. uprawnienia kategorii B Nr [...] druk Nr [...] do kierowania pojazdem silnikowym. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek stwierdzenia kierowania przez A. H. w dniu 21.04.2011 r. samochodem osobowym w stanie nietrzeźwości, Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...] skierował A. H. na badania psychologiczne – w oparciu o art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a skierowaniem z tej samej daty o nr [...] – i na badania lekarskie - w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W toku wszczętego w tej sprawie postępowania Starosta [...] wezwał o przedstawienie oryginału orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, a następnie wobec nie przedłożenia tych dokumentów - decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., cofnął A. H. posiadane uprawnienia do kierowania pojazdem kategorii B, w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i c Prawa o ruchu drogowym. . W odwołaniu złożonym od tej decyzji A. H. działający przez pełnomocnika – ojca W. H. podniósł, że nie otrzymał pisma z 29.04.2011 r., w związku z czym nie wiedział o wyznaczonym terminie badań. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów warunkujących wydanie decyzji, wskazując, iż badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m. in. kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu – co wynika z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podobnie osoba taka podlega badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o czym z kolei stanowi art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ww. ustawy. Kolegium stwierdziło, że Komendant Powiatowy Policji [...] wydał w sprawie 2 skierowania obligujące A. H. do wykonania badań lekarskich i psychologicznych w terminie 30 dni od daty ich doręczenia. Zostały one wysłane listem poleconym i nie podjęte przez adresata. Przesyłka była awizowana 6.05.2011 r., a zatem skutek w postaci prawidłowego doręczenia nastąpił 14 dni później, co wynika z art. 44 § 1 k.p.a. Brak wykonania badań we wskazanym 30-dniowym terminie i w ogóle niepoddanie się badaniom powoduje skutek w postaci wydania decyzji z art. 140 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, która ma charakter związany. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. H., reprezentowany przez ojca W. H., zarzucając naruszenie art. 44 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie jej wykonania. Skarżący podnosi, że wezwania nie zostały mu doręczone, gdyż od kwietnia 2011 r. przebywał w Paryżu. O wszczęciu postępowania przez Starostę dowiedział się po otrzymaniu zawiadomienia z 27.0.2011 r. przez dorosłego domownika. O fakcie przebywania za granicą ojciec skarżącego zawiadomił Prokuraturę Rejonową, uznając, iż jest to wystarczające skoro postępowanie zostało wszczęte w wyniku zawiadomienia Komendanta Powiatowego Policji [...]. W tej sytuacji, skoro organ posiadał wiedzę, że adres nie jest prawidłowy , nie może być stosowany przepis o doręczeniu zastępczym. Organ I instancji winien był podjąć niezbędne kroki w celu wyjaśnienia kwestii miejsca zamieszkania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty skargi wskazało, ze zawiadomienie Prokuratury Rejonowej o zmianie miejsca zamieszkania nie może być skuteczne w postępowaniu administracyjnym, w którym Prokuratura ta nie brała udziału. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r. WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), stanowiący o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jako konsekwencji niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 i badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m. in. kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu (art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b). Kierujący w takim samym stanie podlega również badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a). Szczegółowe warunki kierowania na badania lekarskie oraz psychologiczne, przeprowadzania tych badań, tryb wydawania orzeczeń i odwoływania się od nich regulują stosowne rozporządzenia Ministra Zdrowia – z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15, ze zm.) oraz z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 2, poz. 15, ze zm.). W przypadku osób, które kierowały pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu komendant powiatowy Policji wydaje skierowanie na badanie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpiło to zdarzenie (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r.). Rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych (...) określa natomiast termin zgłoszenia się na badanie psychologiczne - nie dłużej niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania. W obu wydanych dla A. H. skierowaniach – na badania lekarskie i psychologiczne – Komendant Powiatowy Policji zamieścił pouczenie o obowiązku zgłoszenia się na badania w terminie 30 dni od daty otrzymania skierowań. Organ odwoławczy wskazuje, że skierowania te zostały wysłane do A. H. listem poleconym, a przesyłka była awizowana w dniu 6.05.2011 r. Organ przyjął tym samym skutek doręczenia wynikający z art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1 k.p.a. – 14 dni później. Należy przy tym zaznaczyć, że kwestia doręczenia skierowań na badanie lekarskie i psychologiczne ma w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie jest konsekwencją niepoddania się tym badaniom. Przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), również w lokalu organu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). Wyjątkowy charakter ma miejsce doręczenia określone w § 3 art. 42 k.p.a., tj. każde miejsce, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata tryb doręczania określa art. 43 k.p.a. – pismo doręcza się wówczas za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doręczenie w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a., zastosowanie znajduje instytucja doręczenia zastępczego, o której mowa w art. 44 k.p.a. Przepis ten stwarza domniemanie prawne, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowania pisma na poczcie lub w urzędzie właściwej gminy. Innymi słowy ustawodawca zakłada prawdziwość twierdzenia o doręczeniu pisma adresatowi, bez względu na to, czy pismo w ten sposób doszło do jego rąk czy też fakt taki nie miał miejsca. Przyjęcie skutków prawnych doręczenia następuje po spełnienie wszystkich warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. W przypadku doręczania pisma przez pocztę – pierwszym z warunków jest przechowanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Drugim warunkiem skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Tak przeprowadzone doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że warunkiem przyjęcia, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi spełnienie przesłanek określonych w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (wyrok NSA z dnia 17.08.2011 r., II GSK 794/10, System Informacji Prawnej LEX Nr 1068869, także wyroki WSA w Krakowie z dnia 12.05.2011 r., II SA/Kr 1335/10, LEX Nr 795668, NSA z dnia 19.01.2011 r., I OSK 1147/10, LEX Nr 969445, WSA w Warszawie z dnia 13.12.2010 r., II SA/Wa 1067/10, LEX Nr 755040, WSA w Gliwicach z dnia 10.12.2010 r., IV SA/Gl 150/10, LEX Nr 758309). Akta administracyjne rozpoznawanej sprawy przedstawione Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę nie pozwalają na taką ocenę materiału dowodowego, jakiej dokonał organ, przyjmując domniemanie doręczenia. W aktach tych znajduje się kserokopia (nie potwierdzona za zgodność z oryginałem!) jednej koperty adresowanej do A. H. W dacie wysyłki widnieje data 5.05.2011 r., sygn. akt [...], jako rodzaj przesyłki wskazano "Skier. na bad.lek.". Nie wiadomo zatem czy oba skierowania (o takim samym nr – L. dz. [...]) tj. na badania: lekarskie i psychologiczne – wysłano w jednej przesyłce, czy też nie dołączono do akt koperty, w której przesłano skierowanie na badania psychologiczne, bądź też w ogóle nie przesyłano skierowania na badania psychologiczne. Wątpliwości budzi również data pierwszego awizowania przesyłki. Wskazana na pieczęci "Adresat nieobecny Awizowano dnia" jest słabo czytelna (najprawdopodobniej 6.05.2011), dopisano też datę ręcznie – 16.05.2011. Jedna z pieczęci UP [...] jest nieczytelna, data wskazana na drugiej jest również wątpliwa – 23 lub 28.05.2011. Na przedstawionej kserokopii brak jest w ogóle adnotacji listonosza o miejscu pozostawienia pisma. Przedstawione fakty wskazują, że przyjęcie domniemania doręczenia nastąpiło przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie poddać go ocenie w oparciu o art. 80 k.p.a. Standardy te niewątpliwie nie zostały w rozpoznawanej sprawie dotrzymane. Jednocześnie jednak stwierdzić należy, że co do zasady tryb doręczenia zastępczego zastosowany został prawidłowo. Zgodzić należy się z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 7/96, LEX Nr 30334, że czasowa nieobecność strony (np. wyjazd za granicę) nie tamuje toku postępowania administracyjnego w tym sensie, aby organ administracji nie mógł wydać adresowanej do niej decyzji, a czasowa nieobecność adresata w miejscu zamieszkania nie wyklucza możliwości doręczenia decyzji w sposób prawnie skuteczny, choć oczywiście nie będzie to doręczenie właściwe (do rąk adresata), ale zastępcze. Nie zasługują także na uwzględnienie argumenty skargi co do powiadomienia organu o zmianie adresu A. H. Nie ulega wątpliwości, że prowadzący postępowanie administracyjne Starosta [...] nie został o takiej zmianie powiadomiony. Poinformowanie Prokuratury Rejonowej [...], prowadzącej postępowanie karne, o wyjeździe A. H. za granicę, nie mogło odnieść skutków prawnych w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że wezwanie z dnia 16.08.2011 r. o uzupełnienie pełnomocnictwa, skierowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do A. H. na adres: [...] zostało skutecznie doręczone. Reasumując, Sąd uznał, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium wyjaśni kwestię doręczenia skierowań Komendanta Rejonowego Policji z dnia 29.04.2011 r. na badania lekarskie i psychologiczne, dołączając do akt stosowne dokumenty (oryginał przesyłki (przesyłek) lub potwierdzone za zgodność z oryginałem czytelne kserokopie, w razie potrzeby także inne dokumenty), a następnie wyda decyzję, uwzględniającą całokształt materiału dowodowego. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.