II SA/Rz 1133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania N. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy zmiany decyzji tego organu o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], Burmistrz Miasta [...], działając na wniosek N. D., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo – usługowego o powierzchni sprzedaży ok. 180 m² na działce nr 2462 (obr. [...]) przy ul. [...] w J., w bezpośrednim zbliżeniu od strony północno – zachodniej do granicy z działką nr 2461 oraz w bezpośrednim zbliżeniu do granicy z działkami nr 2463/1 i 2463/2 (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]). Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. (uzupełnionym [...] marca 2015 r.) N. D. zwrócił się o dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] września 2013 r. poprzez: - zmianę lokalizacji budynku handlowo – usługowego w stosunku do granic działek sąsiednich, tj. lokalizację budynku w odległości 1,5 m od granicy z działkami nr 2461, 2463/1, 2463/2 oraz w zbliżeniu do granicy z działką nr 2461 na długości ściany istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J. (zgodnie z projektem zagospodarowania działki opracowanym przez wnioskodawcę na kopii mapy zasadniczej), - zmianę charakterystycznych parametrów technicznych budynku handlowo – usługowego, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie wynoszącym do 0,60; powierzchni sprzedaży na poziomie kondygnacji nadziemnych do 250 m²; dopuszczenie jednej kondygnacji podziemnej z przeznaczeniem na pomieszczenia techniczne oraz zaplecze dla funkcji handlowych i usług nieuciążliwych zlokalizowanych na kondygnacjach nadziemnych; dopuszczenie wykonania dachu płaskiego, jedno, dwuspadowego lub wielospadowego o nachyleniu połaci przy wykonywaniu dachu płaskiego (do 15 stopni) lub w przypadku zastosowania pozostałych dachów (do 30 stopni). Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania, dołączając w celu podpisania oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zgodę na zmianę oprócz wnioskodawcy wyraziła H. W. Pozostałe strony postępowania zgody nie wyraziły: E. i M. K. brak zgody wyrazili wprost, uwagi i zastrzeżenia złożyła T. Ż., A. K., K. Ż., B. Ż. i M. Ż. W związku z powyższym, wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 104 i art. 155 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 u.p.z.p., powołując się na brak spełnienia ustawowych wymogów, odmówił zmiany swej decyzji z dnia [...] września 2013 r. Wyjaśnił, że weryfikację decyzji w trybie art. 155 K.p.a. uniemożliwia brak zgody wszystkich stron oraz charakter postępowania lokalizacyjnego, tj. potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego podyktowana wymogiem spójności między decyzją o warunkach zabudowy a treścią analizy urbanistycznej. Określeniu na nowo, w sposób inny niż wynikający z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem, w trybie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, sprzeciwiają się przepisy u.p.z.p. Po rozpatrzeniu odwołania N. D. zarzucającego m.in. błędną wykładnię art. 155 K.p.a. przez przyjęcie, że dla zmiany decyzji wymagana jest zgoda stron, które nie nabyły praw w decyzji pierwotnej, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że w odniesieniu do trybu z art. 155 K.p.a., przez zgodę strony należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu jest dopuszczalna, gdyż nie jest to decyzja typu związanego, przewidując dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi o jakich mowa w art. 155 K.p.a. są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności jej art. 61. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organu I instancji, że przy zmianie decyzji w trybie art. 155 K.p.a nie jest wymagana zgodna tylko od strony która nabyła prawa. W pierwotnym postępowaniu ustalającym dla skarżącego warunki zabudowy przymiot strony przysługiwał również właścicielom działek sąsiednich, którzy nie wszyscy wyrazili zgodę na zaproponowaną zmianę. Mają ono bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. W skardze do WSA w Rzeszowie N. D. zarzucił decyzji SKO, mające wpływ na treść zapadłego orzeczenia, naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 155 K.p.a. poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, że dla zmiany decyzji polegającej na ograniczeniu wcześniejszej decyzji jest wymagana zgoda stron, które nie nabyły praw w pierwotnej decyzji. Skoro może on w każdym czasie wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, to aby wystąpić o zmianę takiej decyzji, nie jest potrzebna zgoda żadnej ze stron wcześniejszego postępowania, a jedynie strony, która o warunki zabudowy występuje. Mając już ustalone w przedmiotowej sprawie warunki zabudowy chciał ograniczyć teren inwestycji i odsunąć się od sąsiadów, co w żaden sposób nie narusza ich uprawnień. Twierdzenia właścicieli nieruchomości sąsiednich o braku zgody na budynek handlowo – usługowy w sąsiedztwie nie ma znaczenia, gdyż posiada on już ustalone prawomocną decyzją warunki na wybudowanie takiego budynku, - art. 104 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zebrania wszelkich dowodów, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji wydanej bez przeprowadzenia merytorycznej oceny wniosku, jedynie w oparciu o przesłankę formalną – brak zgody stron, które nie nabyły prawa na podstawie wcześniejszej decyzji, - art. 107 K.p.a. poprzez brak ustaleń w uzasadnieniu decyzji, czy przedmiotowy wniosek jest tożsamy z wcześniejszą decyzją, czy może wnioskodawca domaga się zmiany warunków zabudowy w oparciu normę z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., - art. 28 K.p.a. poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji polegającej na ograniczeniu wcześniejszej (budynek w mniejszej odległości od granicy), prawomocnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zainteresowane są wszystkie strony wcześniejszego postępowania, chociaż miały już możliwość obrony swoich praw, w tym prawa własności we wcześniejszym postępowaniu, a niniejsza sprawa zmierza w rzeczywistości do mniejszego obciążenia ich prawa własności poprzez oddalenie sąsiedztwa przedmiotowego budynku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził opisanych naruszeń prawa. Wstępnie należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił na rzecz N. D. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku handlowo – usługowego o powierzchni sprzedaży ok. 180 m² na działce nr 2462 przy ul. [...] w J., w bezpośrednim zbliżeniu od strony północno – zachodniej do granicy z działką nr 2461 oraz w bezpośrednim zbliżeniu do granicy z działkami nr 2463/1 i 2463/2. Decyzja ta stała się ostateczna [...] listopada 2013 r. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. inwestor zwrócił się o dokonanie zmiany tej decyzji poprzez zmianę lokalizacji projektowanego budynku w stosunku do granic działek sąsiednich (w odległości 1,5 m od granicy z działkami nr 2461, 2463/1, 2463/2 oraz w zbliżeniu do granicy z działką nr 2461 na długości ściany istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J.) oraz zmianę charakterystycznych parametrów technicznych budynku (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni sprzedaży na poziomie kondygnacji nadziemnych, dopuszczenie jednej kondygnacji podziemnej oraz wykonania dachu płaskiego, jedno, dwuspadowego lub wielospadowego o nachyleniu połaci od 15 do 30 stopni). Okoliczności te nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 tej ustawy, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Tym samym przepis ten wprowadza zasadę trwałości decyzji ostatecznych, od której wyjątki muszą być ściśle interpretowane. Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Kwestią wymagającą wstępnego przesądzenia jest dopuszczalność zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. Podyktowane jest to rozbieżnością która wystąpiła w orzecznictwie sądów administracyjnych (na co zwróciło też uwagę SKO), związanej z oceną, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, a tym samym dopuszczalna jest jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a, czy też ma charakter związany, przez co jej zmiana w tym trybie jest wykluczona. Sąd przychyla się do pierwszego (dominującego) poglądu (m.in. wyroki NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1455/12, z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 828/11, z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1855/02) o dopuszczalności zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie tego przepisu, gdyż nie jest to decyzja typu związanego. Przewiduje ona dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje u.p.z.p., w szczególności jej art. 61 u.p.z.p. Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy związane są z wykładnią użytego w art. 155 K.p.a. pojęcia "strona", tj. czy odnosi się ono wyłącznie do strony która nabyła prawo na podstawie decyzji ostatecznej, czy także do innych podmiotów posiadających przymiot strony w toku postępowania administracyjnego. Na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor nabywa uprawnienie do uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji o określonych parametrach. Określenie o nabyciu praw użyte w art. 155 K.p.a. należy w tej sytuacji rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, traktowane jest jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu tego przepisu, nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje jej sytuację prawną przez przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Także użycie przez ustawodawcę określenia "strona" w liczbie pojedynczej nie oznacza, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. VII SA/Wa 664/09, wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. II OSK 978/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r. II SA/Gl 413/13). Za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy uważa się właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 54 pkt 2 lit. e u.p.z.p., w świetle którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Uwaga tę odnosi się również do decyzji o warunkach zabudowy, co znajduje potwierdzenie w art. 63 ust. 2 tej ustawy, według którego wspomniane rozstrzygnięcie nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, w świetle którego na mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jedynie inwestor jest podmiotem uzyskującym określone prawo. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. stanowi swego rodzaju "uproszczony tryb" zmierzający do wydania nowej decyzji, bez przeprowadzania na nowo postępowania administracyjnego wg ogólnych reguł. Stąd wymóg zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów. Skoro udział właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w postępowaniu zwyczajnym o ustalenie warunków zabudowy nie budzi wątpliwości, pozbawienie ich prawa wypowiedzenia się co do proponowanych przez inwestora zmian w trybie art. 155 K.p.a. czyniłoby ten udział iluzorycznym, tym bardziej, gdy zmiany te dotyczą istotnych z ich punktu widzenia parametrów inwestycji. Jest to ważne także z tego względu, że nabyciu prawa przez stronę występującą o zmianę decyzji towarzyszą powstające w związku z tym obowiązki dla pozostałych stron, w tym poprzez znoszenie przyszłego oddziaływania na ich nieruchomości (w okolicznościach sprawy trudno chociażby uznać, że poprzez odsunięcie inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich na 1,5 m takie oddziaływanie nie wystąpi, skoro inwestor zamierza wybudować nieplanowaną poprzednio kondygnację podziemną, co może wpłynąć na stabilność oparcia budynków posadowionych na działkach sąsiednich). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że po wystąpieniu przez inwestora o zmianę decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. organ ten prawidłowo zwrócił się do wszystkich pozostałych stron postępowania zakończonego tą decyzją o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę. Nie budzi wątpliwości, że tylko jedna z nich do wniosku ustosunkowała się pozytywnie, zaś pozostałe albo takiej zgody nie wyraziły, albo wniosły zastrzeżenia. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że objęta wnioskiem inwestora zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskała zgody wszystkich stron pierwotnego postępowania, przez co dokonanie jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że zgoda stron nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r. IV SA/Po 266/09). Wymóg zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie jest też uzależniony od tego, czego ta zmiana ma dotyczyć. W tej sytuacji poza zakresem merytorycznych rozważań Sądu pozostawiono zakres wnioskowanych zmian, chociaż pobieżna analiza wskazuje na ich stosunkowo znaczny zakres, co rodzi pytanie co do ich zgodności z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zasad zagospodarowania terenu (np. w odniesieniu do geometrii dachu wyznaczono w niej dach płaski o nachyleniu połaci do 15 stopni lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci do 30 stopni, tymczasem inwestor we wniosku o zmianę decyzji jako opcje wskazał ponadto dach jedno lub wielospadowy). Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną, lecz wyłącznie przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 104 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 i art. 28 K.p.a. Z podanych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.