II SA/Rz 1179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania M. Z. (dalej: "sprzeciwiająca się" lub "wnioskodawczyni") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. Z. i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sprzeciwiająca się wystąpiła do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Burmistrz [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że mąż sprzeciwiającej się jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nie jest możliwe ustalenie, od kiedy owa niepełnosprawność istnieje. Stopień niepełnosprawności Z. Z. został ustalony od dnia 20 września 2020 r. Organ pierwszej instancji podał, że mąż sprzeciwiającej się, ze względu na stan swojego zdrowia wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, w związku z tym wymaga pomocy i opieki w podstawowych czynnościach dnia codziennego oraz czynnościach samoobsługowych w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Ponadto Burmistrz wskazał, że sprzeciwiająca się na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, które zostało jej przyznane do dnia 30 listopada 2020 r., jednak w związku z obowiązującą ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przedłużono okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2020 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, że sprzeciwiająca się sprawuje opiekę nad mężem, nie podejmuje w związku z tym zatrudnienia, jednak nie jest możliwe ustalenie kiedy powstała niepełnosprawność Z. Z., a od dnia 20 września 2020 r. stwierdzona została niezdolność do samodzielnej egzystencji. Burmistrz wskazał, że niemożliwym jest ustalenie, że niepełnosprawność męża sprzeciwiającej się powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że sprzeciwiającej się nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji M. Z. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu sprzeciwiająca się wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej przez Burmistrza [...] decyzji, twierdząc, że spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Na skutek rozpoznania wniesionego odwołania, SKO wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], którą uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. SKO wskazało, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r"). Zdaniem organu odwoławczego wydana przez Burmistrza [...] decyzja z dnia [...] stycznia 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. SKO wyjaśniło, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w ww. przepisie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Organ drugiej instancji wskazał, że w uzasadnieniu wyroku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dalsze stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, stanowić będzie niedopuszczalne – z punktu widzenia zasady równości – ukształtowanie sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. SKO uznało, że organ pierwszej instancji wadliwie uznał, że sprzeciwiająca się nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności męża. Organ drugiej instancji podniósł, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw oraz została wydana przedwcześnie. Sprzeciwiająca się, nie zgodziła się z wydaną decyzją, wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując, że w niniejszej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy. Zdaniem sprzeciwiającej się, organ odwoławczy, mógł samodzielnie wydać decyzję przyznającą jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sprzeciwiająca się podniosła, że od momentu wydania przez SKO decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne jej sytuacja nie uległa zmianie, a opieka nad mężem Z. Z. jest bardziej wymagająca. Odpowiadając na sprzeciw, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wskazując, że zawarta w sprzeciwie argumentacja jest chybiona i nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego organ drugiej instancji wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej M. Z. z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. Z. Tytułem wstępu wskazać należy, że decyzje kasacyjne zostały poddane szczególnej kontroli sądowadministracyjnej, objętej instytucją sprzeciwu przewidzianą w art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przewidziany został krótszy, bo 14 dniowy termin do zaskarżania tych decyzji- art. 64 c ust. 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym – art. 64d § 1 p.p.s.a. a sądowa kontrola ograniczona została do oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a – 64 e p.p.s.a. W wypracowanym na tle ostatnio powołanego przepisu bogatym orzecznictwie przyjęto, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. przyjęto, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń orzecznie.nsa.gov.pl; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). W sprawie podstawą kasatoryjnego rozstrzygnięcia organu II instancji było zanegowanie stanowiska organu I instancji odnośnie przyjęcia dwóch negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. niemożności ustalenia daty, w której powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki oraz faktu pozostawania przez nią w związku małżeńskim. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji organ odwoławczy uzasadnił zaś koniecznością dokonania ustaleń niezbędnych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy, których zdaniem tego organu zabrakło z uwagi na oparcie decyzji na wyżej wymienionych negatywnych przesłankach. W opozycji do organu skarżąca twierdzi, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania ponieważ zebrano wystarczający materiał dowodowy. Podniosła, że od sierpnia 2020 r. Kolegium przyznało jej świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło jedynie w związku z utratą mocy poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, pozostałe okoliczności nie uległy zmianie. W związku z tym, a także w związku z wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności treść rozstrzygnięcia nie powinna budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 17 u.ś.r.: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek małżonka opieki i pielęgnacji względem niepełnosprawnego współmałżonka, wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, chyba, że współmałżonek niepełnosprawnego sam nie jest w stanie zrealizować swego obowiązku opieki i pielęgnacji, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza że sam wymaga pomocy i opieki osób trzecich. Oczywiście słuszne jest stanowisko SKO odnośnie zakwestionowania dwóch negatywnych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, co organ II instancji należycie uzasadnił powołując się prawidłowo na stanowisko tak sądów administracyjnych jak i Trybunału Konstytucyjnego. Ocena tych przesłanek nie budzi aktualnie żadnych wątpliwości. Okoliczności sprawy wskazywały jednak na to, że organ II instancji kwestionując ocenę organu I instancji w odniesieniu do powyższych przesłanek mógł rozpoznać sprawę merytorycznie bez konieczności jej przekazywania do ponownego rozpoznania. Pozwalał na to zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sprawie w sposób bezsprzeczny ustalono, że Z. Z. wymaga stałej opieki, którą świadczy w zakresie pełnym jego żona, wnioskodawczyni M. Z. W aktach znajduje się również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. Z. Skarżąca złożyła także oświadczenie o tym, że w związku z opieką nad mężem nie podejmuje zatrudnienia, a złożony wniosek uzasadniony jest jedynie faktem, że poprzednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności utraciło ważność, przy czym nie uległ zmianie stwierdzony poprzednio stan faktyczny. W świetle powyższych okoliczności nie budzi wątpliwości, że niepełnosprawność Z. Z. stanowi podstawę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku opieki. Nie jest sporne, że opiekę nad nim sprawuje jego żona uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego ani to, że opieka jest sprawowana należycie. Nie było również kwestionowane, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. W świetle tak stwierdzonych faktów trudno znaleźć jeszcze inne niewyjaśnione okoliczności, których ustalenie uzasadniało przekazanie sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem poza użytym przez Kolegium sformułowaniem dotyczącym konieczności ustalenia okoliczności i przesłanek niezbędnych dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącym co do zasady podstawę wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie poszły żadne konkretne wskazania co do kierunku tych ustaleń, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, nie uzasadniał kasacyjnej decyzji organu II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a.