II SA/Rz 1208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. II SA/Rz 1208/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku R.B. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – ojcem S.N. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca. Spełnia ona wymogi określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.), a S.N. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [....] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2015 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ zaznaczył, że dokonane w trakcie wywiadu środowiskowego ustalenia nie budzą zastrzeżeń co do okoliczności sprawowania opieki nad ojcem przez R.B.. W toku postępowania ustalono także, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z M.N., która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] października 2019 r., wydanym na stałe. Burmistrz stwierdził, że powyższe ustalenia stanowią przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od tej decyzji R.B. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia treści wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") -. W uzasadnieniu powołując się na art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. oraz wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Uznało, że dokonana przez organ I instancji wykładnia tego przepisu nie może stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast w odniesieniu do drugiej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadania przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Podkreśliło, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W rozpoznawanej sprawie S.N. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, pozostaje w związku małżeńskim, przy czym żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. To żona jest zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności i jedynie wówczas gdyby nie była w stanie sprostać temu obowiązkowi to istniały by przesłanki do przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia. Taką okolicznością jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez współmałżonka osoby wymagającej opieki. Skargę na te decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła R.B., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.ś.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni. Nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że nie oddaje do końca istoty rozumienia tego przepisu stwierdzenie, że w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną spoczywa na jej małżonku i to małżonek, jeżeli rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego przepisu, niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Skarżąca podkreśliła, że kwestii istnienia tych obiektywnych przeszkód do sprawowania przez żonę nad S. N. opieki organy nie ustaliły, mimo, że wskazywała na te okoliczności. Podała, że żona S. N. ma orzeczenie co prawda o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednakże jej stan nie pozwala na to aby taką opiekę mogła sprawować. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jaj załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. Zm.) – dalej: "u.ś.r." świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, istnieje konieczność dokonania oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego nie uczynił organ I instancji. Jego błędne stanowisko w tym zakresie organu I instancji zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji powołały się również na negatywną przesłankę wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest bowiem, że ojciec skarżącej – S.N., nad którym sprawowana jest opieka, jest żonaty, a jego żona – M.N. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Badając legalność zaskarżonej decyzji obejmującą ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego, przypomnieć należy, że pierwotnie świadczenie pielęgnacyjne przewidziane było wyłącznie na niepełnosprawne dzieci, dopiero nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z 2010 r. rozszerzyła krąg osób uprawnionych do świadczenia na "osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.- "K.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny". Od początku jednak (od pierwszej nowelizacji ustawy w 2005 r.), pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim było przesłanką negatywną przyznania świadczenia. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 K..r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Istotne znaczenie ma art. 130 K.r.o., który wprost wskazuje, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa, przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. W rozpoznawanej sprawie istnieje jednak szczególna sytuacja, która wynika z oświadczenia skarżącej, przedłożonego przez nią orzeczenia oraz z wywiadu środowiskowego, a mianowicie że matka skarżącej – współmałżonka S.N. – M.N., legitymuje się co prawda orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednak ma znaczne trudności z poruszaniem się, chodzi o kulach i sama wymaga pomocy i opieki. Z tego powodu nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem, opiekę tę de facto nad obojgiem rodziców sprawuje skarżąca. Dlatego też przy stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w niniejszej sprawie konieczne jest skorzystanie z metod wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolna sprawować jego współmałżonka – M.N., a nie wyłącznie od ustalenia, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.. Zastosowana przez Sąd wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie (m. in. w wyrokach NSA z 18 listopada 2015 r. I OSK 1200/14 i z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15 oraz wyrokach WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r., II SA/Rz 522/19, w Białymstoku z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 987/12, w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r., II SA/Po 242/12 i z 10 października 2019 r., II SA/Po 583/19, we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11, w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12). Przekonywującą argumentację przedstawił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 18.11.2015 r., I OSK 1200/14, stwierdzając co następuje: "Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. za nieprawidłową, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, mające wpływ na wynik sprawy, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Taka interpretacja wymienionego przepisu spowodowała też wadliwą ocenę materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności dotyczących stanu zdrowia M.N., choć skarżąca w toku całego postępowania na te okoliczności wskazywała., Z tej przyczyny, stwierdzając istotne naruszenie ww. przepisu prawa materialnego oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postepowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] amrac 2021 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przy ocenie materiału dowodowego, a w razie potrzeby uzupełnią dowody na okoliczność stanu zdrowia matki skarżącej i obiektywnych możliwości sprawowania przez nią opieki nad mężem.