II SA/Rz 1213/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1268.574.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 15 maja 2023 r. nr ŚR.5212.M.51.B.2023.ŚP. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 czerwca 2023r. nr SKO.405.ŚR.1268.574.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: SKO bądź Organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 - dalej: K.p.a.)– po rozpatrzeniu odwołania A.M. (dalej: Skarżąca) od decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz bądź organ I instancji) z dnia 15 maja 2023r. nr ŚR.5212.M.51.B.2023.ŚP w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania w sprawie wynika, że Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, organ I instancji odwoływał się do art. 17 ust 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. – o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 390 ze. zm.) - dalej: ustawa, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że świadczenie to przysługuje wyłącznie wtedy, gdy niepełnosprawność podopiecznego powstała nie później niż do ukończenia przez niego 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później do ukończenia 25 roku życia. Ponieważ z treści orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącej nie da się ustalić kiedy powstała ta niepełnosprawność, organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Odwołał się również do kwestii pozostawania podopiecznej Skarżącej w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, stwierdzając że obie wymienione przesłanki uniemożliwiają przyznanie Skarżącej świadczenia opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżąca wniosła o jej uchylenie, stwierdzając, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że składa wniosek o kontynuację świadczenia przyznanego jej wcześniej, na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności matki, wydanego na czas określony, na takim samym stanie faktycznym i prawnym jak ten, kiedy otrzymała je poprzednio i odwołała się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. K 38/13. Poinformowała, że opiekuje się jednocześnie ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, gdyż sam wymaga pomocy przy wstawaniu czy zmianie pozycji. Ma też szereg schorzeń : [...], problemy z [....], [...]. Nie jest w stanie sprawować opieki nad inną osobą. Skarżąca opisała też zakres czynności wykonywanych przy rodzicach, z którego wynika, że pomaga im przy wszystkich czynnościach życiowych. Opisaną na wstępie decyzją z 6 czerwca 2023 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, powołując się na jedną tylko przesłankę negatywną uniemożlwiającą przyznanie przedmiotowego świadczenia. W ocenie SKO fakt, że matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z ojcem Skarżącej, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, w obliczu argumentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022r. I OSK 1015/21 nie pozwala na uwzględnienie wniosku. Skarżąca nie jest bowiem osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do alimentacji wobec matki – jest nią mąż matki a ojciec Skarżącej, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wyklucza to Skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania wnioskowanego świadczenia, jako osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. W skardze na powyższą decyzję, Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jako decyzji krzywdzącej dla niej oraz podniosła argumenty dotyczące wcześniejszego przyznania jej wnioskowanego świadczenia w tych samych okolicznościach faktycznych i na tym samym stanie prawnym. Do skargi załączyła zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia ojca i zasygnalizowała zamiar wystąpienia o orzeczenie o niepełnosprawności ojca w stopniu znacznym. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W kolejnym piśmie procesowym Skarżąca poinformowała o tym, że jej ojciec został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i przedłożyła stosowne orzeczenie, informując że wysłała je również do SKO. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2023r. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej P.p.s.a. ), dopuścił dowód z dokumentów przedłożonych przez Skarżącą do sprawy tj. zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia ojca Skarżącej oraz orzeczenia o zaliczeniu ojca Skarżącej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma sporu co do tego, że podopieczna jest osobą wymagającą opieki, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekę nad nią sprawuje w należyty sposób Skarżąca, która z tego powodu zrezygnowała z pracy. Na obecnym etapie nie ma również wątpliwości, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia jest data powstania tej niepełnosprawności. Kwestię tą należycie uzasadniło Kolegium powołując się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/17. Spór w sprawie sprowadzał się od ustalenia przez SKO negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. faktu, że żyje ojciec Skarżącej, mąż matki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanych przepisów wynika, że małżonek należy do pierwszej grupy osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie przy życiu małżonka i brak legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozbawia osoby spokrewnione w dalszym stopniu, w tym przypadku Skarżącą, jako córkę, prawa ubiegania się o przyznanie tego świadczenia. Zgodzić należy się z Organem II instancji, że w dacie wydania decyzji przez ten Organ tj. w dniu 6 czerwca 2023r. ta negatywna przesłanka istniała. Po wydaniu decyzji przez organ II instancji, a przed jej doręczeniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca przedłożyła do akt sprawy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 20 lipca 2023r. Nr [...] zaliczające jej ojca do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 133 P.p.s.a.: § 1. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. § 2. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. § 3. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Na podstawie z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Działając na podstawie tego przepisu Sąd dopuścił jako dowód w sprawie przedłożone przez Skarżącą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Należy jednak wskazać, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewidział możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających. W takiej sytuacji dowody te są także brane pod uwagę przy orzekaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedłożonego do akt postępowania sądowoadministracyjnego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że ojciec Skarżącej aktualnie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Potwierdziły się w związku z tym podnoszone przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego okoliczności złego stanu zdrowia ojca, który ze względu na wiek i liczne schorzenia, nie jest w stanie podjąć się opieki nad matką. Zwrócić należy uwagę na to, że na organach administracji publicznej z mocy art. 9 K.p.a. spoczywa obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwanie nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu ustawa nakłada na organy obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Celem art. 9 K.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 24 lutego 2023 r. I GSK 1064/22, z dnia 18 stycznia 2023 r. I GSK 490/22 i I GSK 210/22, I GSK 210/22). Celem udzielania tego rodzaju informacji będzie zawsze konieczność zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Z omawianej zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli (vide: wyroki NSA z dnia 7 marca 2013 r. II GSK 2185/11, z dnia 11 lutego 2011 r. II GSK 222/10, z dnia 21 września 2023 r. I OSK 1705/22, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2023 r. II SA/Po 540/23, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r. III SA/Kr 1247/23 ). Dodatkowo na podstawie art. 79a § 1 i § 2K.p.a. ustawodawca przewidział, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Organy obu instancji prowadzące postępowanie w sprawie, nie wywiązały się należycie z opisanych wyżej obowiązków. Skierowane do Skarżącej przez organ I instancji zawiadomienie w trybie art. 79 a K.p.a sprowadzało się w zasadzie do powtórzenia treści przepisów, a dodatkowo mogło być mylące z uwagi na wskazanie przez organ przesłanki wieku powstania niepełnosprawności, jako negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Mogło to wywołać u Skarżącej mylne przekonanie, że nie jest w stanie sprostać przesłankom przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji całkowicie pominął przedmiotowe zawiadomienie. Tymczasem z okoliczności sprawy wynikało w sposób bezsprzeczny, że jedyną przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było właśnie brak legitymowana się przez ojca Skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak się wydaje, dopiero wyraźne wybrzmienie tego w decyzji Organu II instancji skłoniło Skarżącą do podjęcia działań celem usunięcia tej negatywnej przesłanki, czego dowodem jest przedłożone przed tutejszym Sądem orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności. Opisaną wyżej prawidłową praktykę zawiadamiania stron daje się zaobserwować w postępowaniu organów, w sprawach o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu wnioskowanego świadczenia z innym konkurencyjnym świadczeniem. W takiej sytuacji, organy prawidłowo zwracają się do wnioskodawców o przedłożenie decyzji o zawieszeniu prawa do pobierania takiego konkurencyjnego świadczenia, czy to renty, emerytury czy np. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego i dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wydają decyzję negatywną. Tego w przedmiotowej sprawie zabrakło, pomimo zaistnienia okoliczności, które powinny były skłonić Organy do takiego działania. Z akt sprawy wynikało, że Skarżąca sprawuje opiekę nad dwójką niepełnosprawnych rodziców, przy czym tylko w stosunku do jednego orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, podczas gdy drugi z rodziców legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stanie niepełnosprawności, ale jego stan także kwalifikował się do wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca nieświadoma prawdopodobnie konsekwencji tego stanu rzeczy, nie występowała o wydanie takiego orzeczenia względem ojca, podnosząc jedynie argumenty o złym stanie zdrowia ojca, jego podeszłym wieku, spowodowanej wiekiem znacznej niedołężności (brak możliwości samodzielnego podniesienia się) i obciążających go chorób, gdyż zgodnie z doświadczeniem wynikającym z poprzedniego postępowania w tożsamej sprawie, miała prawo uważać, że okoliczności, które uznane zostały za wystarczające dla przyznania wnioskowanego świadczenia w poprzednim postępowaniu – będą wystarczające również w kolejnym. W sytuacji, gdy organy orzekające w sprawie, a zwłaszcza organ II instancji, prawidłowo identyfikujący pozytywne i negatywne przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, świadome konieczności odstąpienia od dotychczasowej praktyki orzeczniczej - procedując w stanie faktycznym, pozwalającym na powzięcie wątpliwości, co do rzeczywistego stopnia niepełnosprawności ojca Skarżącej, winny były skierować Skarżącą na drogę właściwego postępowania przed organami orzekającymi w tym przedmiocie. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak aktywności ze strony Organów w tym zakresie, spowodował w konsekwencji wydanie niekorzystnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia. Doszło w ten sposób do naruszenia zarówno wskazanych przepisów art. 9, 79a § 1, jak też art. 8, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Bez wpływu, na powyższą ocenę, pozostaje figurująca w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności data stwierdzenia stopnia niepełnosprawności, przypadająca na datę złożenia wniosku, co odpowiada treści §14 ust. 6 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ( Dz.U. z 2021r., poz. 8574 ), zgodnie z którym jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu. Tak samo jak nie jest istotna, dla oceny zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, data powstania niepełnosprawności podopiecznego, co wynika z powołanego przez Organ II instancji wyroku TK, tak również data ta nie będzie istotna da oceny legitymowania się przez osobę z pierwszej grupy osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, takim orzeczeniem. Istotna natomiast będzie data wydania tego orzeczenia. Z tą data przestaje bowiem istnieć negatywna przesłanka przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwraca również uwagę na to, że od 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), które w zasadniczy sposób zmieniły dotychczasowe warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Niemniej jednak na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji działając przy tym na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie wydanie decyzji z uwzględnieniem wskazanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca Skarżącej.