II SA/Rz 1314/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na uchwałę Zarządu Powiatu Jasielskiego z dnia 6 maja 2014 r., nr 544/2014 w przedmiocie powołania komisji konkursowej -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. W. jest uchwała Zarządu Powiatu w [...] z [...] maja 2014 r. nr [...], w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej u.s.o.). Z. W. pismem z 6 czerwca 2014 r., wezwał Zarząd Powiatu w [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Zarządu z [...] maja 2014 r. i wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że brał udział w charakterze jednego z kandydatów na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w [...] im. [...]. Zarzucił, że uchwała w sposób istotny narusza prawo. Zwrócił uwagę, że w skład komisji powołane zostały 3 osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu w [...]. Tak ukonstytuowana Komisja przeprowadziła konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora ww. szkoły, w wyniku czego wyłoniono nowego kandydata na to stanowisko. Podkreślił, że art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. przewiduje w przypadku Zarządu Powiatu powołanie do składu komisji konkursowej "trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę", Zarząd Powiatu w [...] powołał w skład Komisji Konkursowej trzy osoby wchodzące bezpośrednio w skład tego organu wykonawczego powiatu jasielskiego. W ocenie Z. W. taki sposób ukonstytuowania składu komisji narusza prawo oraz powoduje nielegalność podjętej uchwały powołującej nową osobę na stanowisko dyrektora szkoły, ze względu na przeprowadzenie konkursu przez organ o nieuprawnionej konfiguracji osobowej. W tym kontekście wyprowadził wniosek, że osoba wchodząca w skład organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Już z samej treści art. 36a ust. 6 u.s.o. wynika, że Zarząd Powiatu nie może powoływać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, jednego z członków tego organu wykonawczego powiatu. Na poparcie swojej argumentacji, powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z 14 maja 2013 r. sygn. I OSK 324/13, z 6 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Wr 649/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. II SA/Ol 736/13 i 13 listopada 2013 r., sygn. II SA/Ol 822/13. Reasumując stwierdził, że powołanie przez Zarząd Powiatu w [...] trzech członków tego organu w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. Podał, że jego interes prawny został naruszony, gdyż był jednym z kandydatów ubiegających się na stanowisko dyrektora ww. szkoły W odpowiedzi Zarząd Powiatu w [...] pismem z 5 sierpnia 2014 r. podtrzymał zasadność podjętej uchwały. Z. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z 6 maja 2014 r. wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem prawa, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 36a ust. 6 u.s.o. przez powołanie w skład komisji konkursowej trzech członków organu wykonawczego, tj. Zarządu Powiatu [...], 2) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. nr 60 poz. 373 ze zm.; zwanej dalej rozporządzeniem) w zw. z art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. przez dokonanie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez członków organu, którzy brali bezpośredni udział w wydaniu uchwały będącej przedmiotem tego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, 3) art. 268a k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji w której organ wykonawczy był do tego zobowiązany, 4) art. 7, 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, oraz niezbadaniu wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Z. W. powtórzył swoje stanowisko jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i dodał, że postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób wadliwy, a zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami kwalifikującymi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...], reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W ocenie Zarządu skarżący ubiegając się o ww. stanowisko miał co najwyżej interes faktyczny. Był on bowiem nastawiony na to, że wygra konkurs i ponownie obejmie stanowisko dyrektora szkoły na następną kadencję. Skarżący pełnił tę funkcję w latach 2004-2009 po wygraniu konkursu, a następnie miał przedłużenie piastowania tej funkcji na następną kadencję 5-letnią bez przeprowadzenia konkursu. W ówcześnie prowadzonym postępowaniu konkursowym w skład komisji konkursowej również wchodzili członkowie zarządu powiatu jako przedstawiciele tego organu, ale wówczas wygrywając konkurs, skarżący nie podnosił zarzutu wadliwego składu komisji konkursowej. Gdyby skarżący wygrał ostatni konkurs, to nie byłoby niniejszej skargi. W tym kontekście organ podniósł zarzut, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, a zatem winna ona podlegać odrzuceniu. W razie gdyby Sąd był innego zdania, organ odnosząc się do skargi merytorycznie uznał, że jest ona niezasadna i nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarząd zwrócił uwagę, że istotą skargi jest zarzut, że członkowie Zarządu nie powinni wchodzić w skład komisji konkursowej jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę. Stanowisko to jest bezpodstawne i nieuzasadnione. Odnosząc się do przywołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych organ podniósł, że dotyczą one działania jednoosobowego organu, jakim jest burmistrz, piastujący funkcję organu. Powyższe wywody odnoszące się do burmistrza nie dotyczą jednak członków organu kolegialnego, jakim jest zarząd powiatu. Organ kolegialny podejmuje decyzje (uchwały) na posiedzeniach, zwoływanych według zasad określających tryb jego działania. Wyjaśniono, że uczestnicząc w pracach komisji konkursowej osoby wskazane przez zarząd powiatu występną jako przedstawiciele tego organu na podstawie udzielonego im upoważnienia, a nie jako członkowie zarządu. Uczestnicząc w głosowaniu podczas prac komisji, przedstawiciele organu prowadzącego szkołę nie podejmują uchwały jako zarząd, ale głosują, przy udziale innych członków komisji, podejmując uchwałę jako komisja konkursowa. Chybione jest też stanowisko skarżącego, że w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora zostały naruszone przepisy k.p.a., gdyż przepisu u.s.o. w zakresie postępowania konkursowego, wraz z przepisami rozporządzenia, w sposób całościowy regulują kwestię takiego postępowania konkursowego i nie zawierają wskazania o posiłkowym stosowaniu przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...].05.2014 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie dopuszczalności wniesienia skargi na Uchwałę. Zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1), chyba że w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w sprawie Uchwały sąd administracyjny dotychczas nie orzekał. Skarżący wniósł skargę imieniem własnym, w przepisanym terminie, poprzedziwszy ją wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2006r. sygn. akt I OPS 7/05 zgodnie z którym "...samo przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (postępowanie konkursowe) jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ale nie jest to sprawa ze stosunku pracy lub stosunku służbowego osób zgłaszających swój udział w konkursie oraz uczestniczących w konkursie. Treścią tych przepisów bowiem nie jest regulowanie stosunków pracy lub stosunków służbowych tych osób. Postępowanie konkursowe, którego przedmiotem jest przeprowadzenie konkursu na określone stanowiska w służbie cywilnej, ma na celu rozstrzyganie o wyborze kandydata, a nie o treści stosunku pracy lub stosunku służbowego osoby uczestniczącej w konkursie. Nie zmienia tego w niczym okoliczność, że rozstrzygnięcia w takiej sprawie mogą mieć znaczenie prawne w innych sprawach tych osób, na przykład konsekwencją tych rozstrzygnięć może być odrębna sprawa dotycząca nawiązania stosunku pracy albo jego zmiany". Pogląd powyższy odnieść należy także do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły zgodnie z ustawą o systemie oświaty. Zatem uchwała o powołaniu komisji konkursowej, której celem działania jest wskazanie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym dość powszechnie przyjmuje się, że uczestnikowi postępowania konkursowego służy prawnie chronione uprawnienie do udziału w konkursie prawidłowo przeprowadzonym i rozstrzygniętym zgodnie z prawem (por.: wyrok NSA z 24.06.2009 r., I OSK 141/09, CBOSA; postanowienie NSA z 24.04.2012 r., I OSK 857/12, CBOSA; zdanie odrębne SNSA W. Rymsa do postanowienia (7) NSA z 11.12.2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007 nr 2 poz. 28; a także orzeczenia WSA: wyrok z 28.10.2008 r., II SAB/Ol 32/08; wyrok z 18.12.2008 r., II SA/Go 564/08; postanowienie z 08.01.2009 r., II SA/Go 689/08; wyrok z 12.02.2009 r., III SA/Gd 397/08; wyrok z 14.04.2010 r., II SA/Sz 153/10 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy zauważyć, że bez wątpienia ewentualne nieprawidłowości w wyborze komisji konkursowej mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu. Pogląd, że uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej nie mogą stanowić podstawy unieważnienia konkursu byłby ponadto sprzeczny z zasadą praworządności. Pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć szerzej niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni powołanych wyżej przepisów. Będzie to zatem zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej (tak NSA w wyroku I OSK 1525/09 z dnia 29.01.2010 r.). Skarżący, przystępując do konkursu jako jego uczestnik , był zainteresowany (miał interes prawny), by komisja konkursowa rozpatrująca również i kandydaturę skarżącego, powołana została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa. Zatem - wbrew twierdzeniu organu, skarżącemu nie można odmówić prawa do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia w kontrolowanej uchwale art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz.U. z 2002 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez powołanie w skład komisji konkursowej trzech członków organu wykonawczego tj. Zarządu Powiatu [...] prowadzącego szkołę. Zarząd Powiatu [...] liczy bowiem więcej niż trzy osoby, a niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę nie dotyczy organu kolegialnego (zarządu powiatu) ponieważ piastunem organu nie jest każdy z jego członków z osobna, lecz ogół jego członków (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. I OSK 560/14). Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu zarząd powiatu, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Organ kolegialny może wyznaczyć swoim przedstawicielem w komisji swojego członka, ponieważ w tym przypadku jest zachowana rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej w rozumieniu art. 36 ust. 6 pkt 1 u.s.o. oraz § 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej palcówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. 2010.60.373 z późn. zm.; dalej: Rozporządzenie) w zw. z art. 24 § 1 ust. 5 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2013. 267 – j.t.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez członków organu, którzy brali bezpośredni udział w wydaniu uchwał będących przedmiotem tego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...) stanowi, że z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który zawiera w szczególności informację o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, pytania zadane kandydatom w czasie postępowania konkursowego oraz informacje o udzielonych odpowiedziach. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała o powołaniu komisji konkursowej w związku z tym formułowanie zarzutu dotyczącego sposobu procedowania przez komisję, w szczególności sporządzenia przez nią protokołu jest bezskuteczny w niniejszej sprawie. Podniesione zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. de facto dotyczą kwestii dopuszczalności delegowania do składu komisji konkursowej niektórych przedstawicieli organu kolegialnego jakim jest zarząd powiatu, co zostało już wyjaśnione wcześniej. Chybione jest też stanowisko skarżącego, jakoby w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora I LO zostały naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy stwierdzić, iż przepisy ustawy o systemie oświaty w zakresie postępowania konkursowego, wraz z przepisami w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8.04.2010 r., w sposób całościowy regulują kwestię takiego postępowania konkursowego, nie zawierając wskazania o posiłkowym stosowaniu przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.