II SA/Rz 133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. i H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P. i H. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], w miejsce orzeczonego nią nakazu rozbiórki nałożył na H. i M. P. obowiązek rozebrania rozbudowanej części budynku usługowego (baru) o wymiarach po obrysie zewnętrznym 7,0 m + 2,20 m + 8,30 m + 3,60 m + 9,10 m oraz powierzchni zabudowy ok. 59,94 m2, wybudowanej na działce nr ewid. gr. 722/2 w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w związku z art.48 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że podczas kontroli w dniu 10 września 2015 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek usługowy (bar) o konstrukcji murowanej, kryty blachą, który w maju 2014 r. od strony południowej został rozbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbudowana część ma konstrukcję drewnianą. Słupy drewniane ustawione na betonowych fundamentach punktowych, ściany pomiędzy słupami wykonane częściowo jako pełne z desek, częściowo jako ażurowe z listewek z obustronną płytą typu pleksa wypełnioną w środku wełną mineralną, drewnianą podłogą, jednospadowym dachem, konstrukcji drewnianej krytym papą, na deskowaniu pełnym. W ścianie od strony wschodniej znajdują się okna i drzwi. Pomiędzy gruntem, a konstrukcją podłogi i ścianami stwierdzono wolną przestrzeń. Organ I instancji ustalił, że wymiary rozbudowy po obrysie zewnętrznym wynoszą odpowiednio 7,0 m + 2,20 m + 8,30 m + 3,60 m + 9,10 m, a powierzchnia zabudowy rozbudowanej części wynosi ok.48 m2. Pomieszczenie powstałe w wyniku rozbudowy ma wysokość od 3,11 m do 1,85 m i służy do konsumpcji oraz gry w bilard. Przez środek rozbudowanego budynku przebiega sieć gazowa średniego ciśnienia Ø 80. Rozbudowa usytuowana została w odległości 4,0 m od krawędzi drogi powiatowej. Organ I instancji ustalił również, że na wykonanie powyższej rozbudowy, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagane było pozwolenie na budowę, którego właściciele nie posiadali, a także, że dokonana rozbudowa narusza warunki techniczne wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz.460; dalej: "ustawa o drogach publicznych") - art.43 ust.1 oraz warunki techniczne wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640; dalej: "rozporządzenie Ministra Gospodarki") - § 21 ust.1 i § 10 ust.3 w/w warunków, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym nakazał dokonanie rozbiórki samowolnej rozbudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji H. i M. P. podnieśli, że w ich rozumieniu wykonany przez nich obiekt nie jest rozbudową baru, a jedynie wiatą konstrukcji drewnianej, nietrwale związaną z gruntem. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów. Zgodził się zarówno z ustaleniami jak i wnioskami organu I instancji. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z rozbudową istniejącego murowanego budynku usługowego. Ustalił jednak, że istniejący budynek został powiększony w obrysie o dobudowane od strony południowej dodatkowego pomieszczenia o powierzchni 59,94 m2, a nie jak wskazał organ I instancji 48 m2. Wykonane roboty budowlane są budową, bowiem w definicji budowy zawartej w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego mieści się również rozbudowa budynku. Do rozpatrzenia sprawy samowolnie wybudowanego w 2014 r. obiektu budowlanego lub jego części, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Bezsporne było, że właściciele nie legitymowali się koniecznym pozwoleniem na budowę. Ustalono również, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana na istniejącej sieci gazowej średniego ciśnienia Ø 80 mm (z pisma [...] Sp. z o.o. Oddział w [...] Rejon Dystrybucji Gazu w [....] wynika, że jest to sieć średniego ciśnienia DN 100). Na podstawie § 21 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki stwierdzono, że obiekty budowlane mogą znajdować się w odległości od osi gazociągu nie mniejszej niż połowa szerokości strefy kontrolowanej, przy czym szerokość strefy kontrolowanej w myśl § 10 ust.6 tego rozporządzenia dla gazociągu średniego ciśnienia wynosi 1,0 m. Ustawodawca w § 10 ust.3 w/w rozporządzenia zaznaczył również, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych. Ponadto organy zgodnie ustaliły, że po stronie południowej przedmiotowej rozbudowy przebiega droga powiatowa. Odległości, w jakich można sytuować obiekty budowlane przy poszczególnych kategoriach dróg publicznych reguluje ustawa o drogach publicznych. W art. 43 ust.1 ustawodawca zaznaczył, że w terenie zabudowanym obiekty budowlane należy sytuować od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej w odległości co najmniej 8m. Tymczasem według ustaleń organów rozbudowa została wybudowana w odległości 4,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organ I instancji nieprawidłowo określił podmiot, będący właścicielem istniejącej sieci gazociągowej średniego ciśnienia DN 100. Po ustaleniu prawidłowego podmiotu - [...] z Ograniczoną Odpowiedzialnością z siedzibą w [...]- organ odwoławczy zawiadomił właściwy podmiot o prowadzonym postępowaniu i umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy. W skardze do Sądu Skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez pozbawienie [...] sp. z o.o. prawa do udziału w postępowaniu, - art. 7, 77, 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie czy wykonany przez Skarżących obiekt jest częścią posadowionego wcześniej budynku, czy też jest odrębnym obiektem budowlanym, nie wyjaśnienie czy wykonany przez skarżących obiekt budowlany jest czy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, - art. 10 §1 K.p.a. przez jego nie zastosowanie i nie zapewnienie stronie [....] sp. z o.o, uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, i naruszenie w konsekwencji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienie kontroli decyzji, - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 29 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie , - art. 48 § 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, co do kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, którego dotyczy skarżona do WSA decyzja WINB. Należy przypomnieć, iż w myśl art. 3 pkt 5 P.b. pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, polski ustawodawca nakazuje rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 4/14, LEX nr 1447508). Cech takich sporny obiekt nie posiada. Zdaniem Sądu wzniesiony obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust.12 P.b., podlegającym z uwagi na upływ 120 dni od daty rozpoczęcia budowy rygorom art. 28 ust.1 ustawy. Przepis art. 29 ust.12 P.b. wyodrębnia dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych: 1/ obiekty nie połączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki; 2/ obiekty nie połączone trwale z gruntem i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce – w każdym przypadku w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust.1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że cechą stanowiącą wyróżnik obok braku trwałego połączenia z gruntem jest ich zamierzona przez inwestora tymczasowość. Ponieważ z materiału sprawy w żaden sposób nie wynika, by inwestor już w momencie wznoszenia obiektu przewidywał obiekt do rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce (czasowe użytkowanie obiektu), brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego. Rozbudowana część jest konstrukcji drewnianej. Słupy drewniane ustawione na betonowych fundamentach punktowych, ściany pomiędzy słupami wykonane częściowo jako pełne z desek, częściowo jako ażurowe z listewek z obustronną płytą typu pleksa wypełnioną w środku wełną mineralną. Dach jednospadowy, konstrukcji drewnianej kryty papą na deskowaniu pełnym, podłoga drewniana. W ścianie od strony wschodniej dobudowanej części znajdują się okna i drzwi. Pomiędzy gruntem a konstrukcją podłogi i ścianami jest wolna przestrzeń. Wymiary rozbudowy po obrysie zewnętrznym wynoszą odpowiednio 7,0 m + 2,20 m + 8,30 m + 3,60 m + 9,10 m. Powierzchnia zabudowy rozbudowanej części wynosi ok. 48 m2. Pomieszczenie powstałe w wyniku rozbudowy ma wysokość od 3,11 m do 1,85 m i służy do konsumpcji oraz gry w bilard. Przez środek rozbudowanego budynku przebiega sieć gazowa średniego ciśnienia 0 80. Rozbudowa usytuowana została w odległości 4,0 m od krawędzi drogi powiatowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Obiekt "trwale związany z gruntem" nie musi być zatem związany z gruntem trwałym fundamentem na całej powierzchni zabudowy. O tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem decyduje to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1686/09; z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 770/10; z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 920/10, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie orzeczenia te odnoszą się do sposobu kwalifikacji urządzeń reklamowych jako obiektów trwale związanych z gruntem, jednakże wskazana w nich argumentacja znajduje w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie, a Sąd w tym składzie stanowisko to podziela. Zdaniem Sądu przywołana argumentacja wskazuje i pozwala jednoznacznie uznać, że przedmiotowy obiekt spełnia powyższe cechy, a zatem jest trwale związany z gruntem. Za powyższym przemawia bowiem jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa, które same w sobie wskazują, że połączenie to musi być na tyle trwałe, aby było stabilne i przeciwdziałało czynnikom atmosferycznym. W ocenie Sądu sporny obiekt posiada wszystkie cechy budynku. Przez "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie sporny obiekt jest trwale związany z gruntem, co wykazano powyżej, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród oraz posiada dach i fundamenty, co wynika z dokumentacji zebranej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym zdjęć przedmiotowego obiektu. Mając zatem na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że przedmiotowy obiekt objęty decyzją o nakazie rozbiórki należało prawidłowo zakwalifikować jako rozbudowę – (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r, sygn. akt II OSK 1432/14). Zarzut naruszenia art. 29 P.b., a w szczególności jak się wydaje art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. jest oczywiście bezzasadny, z uwagi na swoją powierzchnię – powyżej 25 m2 obiekt ten nie jest wiatą, Niewątpliwie na dokonaną rozbudowę inwestor winien był mieć pozwolenie na budowę. Prawidłowo więc postępowanie, wobec jego braku, przeprowadzono w trybie przewidzianym w art. 48 P.b. Organy jako powód nie wdrażania procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. podały niemożliwość legalizacji, ponieważ rozbudowana część budynku usługowego od strony południowej narusza przepisy techniczno budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazały, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana na istniejącej sieci gazowej średniego ciśnienia 0 80 mm (z pisma [...] Sp. z o.o. Oddział w [...] Rejon Dystrybucji Gazu w [...] wynika, że jest to sieć średniego ciśnienia DN 100). PINB w Przeworsku słusznie dokonał analizy w oparciu o przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640). Z § 21 ust. 1 przywołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że obiekty budowlane mogą znajdować się w odległości od osi gazociągu nie mniejszej niż połowa szerokości strefy kontrolowanej, przy czym szerokość strefy kontrolowanej w myśl § 10 ust.6 tego rozporządzenia dla gazociągu średniego ciśnienia wynosi 1,0 m. Ustawodawca w § 10 ust.3 w/w rozporządzenia zaznaczył również, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych. Z akt sprawy wynika, że po stronie południowej przedmiotowej rozbudowy przebiega droga powiatowa. Odległości, w jakich można sytuować obiekty budowlane przy poszczególnych kategoriach dróg publicznych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz.460) - art.43 ust. 1. W przywołanym artykule ustawodawca zaznaczył, że w terenie zabudowanym obiekty budowlane należy sytuować od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej w odległości co najmniej 8m. Przedmiotowa rozbudowa, jak ustalił organ I instancji podczas kontroli w dniu 10.09.2015 r. została wybudowana w odległości 4,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Słusznie zatem zaznaczył organ I instancji, że przedmiotowa rozbudowa została usytuowana w niezgodnym z przepisami przybliżeniu do drogi powiatowej. Organy wypowiedziały się autorytatywnie co do naruszenia przez przedmiotową samowolę budowlaną w/w przepisów ustawy o drogach publicznych – co Sad w tym składzie w całości akceptuje. Wątpliwości Sądu budzą jednak ustalenia organów naruszenia § 10 i 21 Rozporządzenia i w efekcie zakresu strefy kontrolowanej jak i samego gazociągu. Przede wszystkim nie wiadomo, kiedy przedmiotowy gazociąg powstał. Dla gazociągów wybudowanych: 1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, 2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia (§ 110 Rozporządzenia). Organ będzie zobligowany takie informacje uzyskać i z całą pewnością ustalić szerokość strefy kontrolowanej. Organy nie zbadały także czy możliwa jest częściowa rozbiórka przedmiotowej rozbudowanej części, która doprowadziłaby do zgodności z w/w przepisami. Organy nie rozważały możliwości doprowadzenia tego obiektu do zgodności z prawem, tj. usytuowania go w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami techniczno – budowlanymi poprzez jego częściowa rozbiórkę. Legalizacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest uprawnieniem inwestorów i jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez częściową rozbiórkę i inwestor taką możliwość akceptuje, to organ nie powinien nakazywać całkowitej rozbiórki obiektu, gdyż za takim rozstrzygnięciem nie przemawia brzmienie art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego (por. w analogicznym stanie faktycznym NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14). Reasumując, ustalenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego granicy 8 m od krawędzi jezdni i strefy kontrolowanej gazociągu pozwoli organowi stwierdzić, czy inwestor zainteresowany jest częściową rozbiórką czy tez nie i czy jest ona możliwa. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie konieczne będzie wszczęcie procedury legalizacyjnej co do pozostałej części rozbudowy. O tym, że inwestor jest zainteresowany utrzymaniem obiektu świadczy treść jego odwołania od decyzji I instancji. Brak ustaleń w tej mierze świadczy o naruszeniu art. 7,a rt. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw z art. 136 K.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.