II SA/Rz 1341/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2023 r.nr OA.7722.18.19.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 maja 2023 r. nr PINB.5160.3.11.2018; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 6 lipca 2023 r. nr OA.7721.18.19.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (wiaty). W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej: "P.b.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") prowadził postępowanie w sprawie legalności powstania obiektu budowlanego (wiaty) w kształcie litery L, usytuowanego w narożu południowo-wschodnim działki nr [...] w miejscowości P., gm. [...], stanowiącej własność M.L. W trakcie przeprowadzonej 20 sierpnia 2018 r. kontroli PINB ustalił, że w południowo-wschodnim narożu działki nr [...] położonej w miejscowości P., zlokalizowany jest obiekt budowlany w kształcie litery L. Wymiary obiektu to: długość ok. 17,9 m (od strony działki nr [...]) i ok. 15,14 m (od strony działki nr [...]), szerokość 6,08 m, wysokości do 4,15 m. Konstrukcję obiektu stanowiły drewniane słupki, w części wzmocnione stalowymi kątownikami, które osadzone były w betonowych stopach fundamentowych. Do w/w słupków przymocowany został dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej i pokryciu z blachy, ze spadkiem w kierunku działki nr [...] i nr [...]. Obiekt zlokalizowany został w odległości od ok. 0,5 m do ok. 0,9 m od granicy (ogrodzenia z siatki) od strony działki nr [...] (droga) i w odległości ok. 1,24 m od granicy (ogrodzenia z siatki) od strony działki nr [...]. Obiekt z trzech stron posiadał wypełnienie ścian: częściowo z płyty pilśniowej, częściowo z płyt cementowo-azbestowych, z czwartej strony brak wypełnienia - brak ściany. Podczas kontroli w obiekcie garażowane były samochody osobowe i jeden dostawczy. Po przeprowadzeniu dwóch rozpraw administracyjnych – 4 grudnia 2018 r. i 6 lutego 2019 r. oraz na podstawie zeznań stron i świadków organ ustalił, że przedmiotowa wiata powstała (jej budowa została zakończona) ok. 2008 r. W ocenie organu powyższe wynika z zeznań I.P. oraz z zeznań powołanych przez nią świadków. Ówczesna właścicielka działki M.L. określiła okres rozpoczęcia budowy wiaty, wykonania stóp fundamentowych na rok 1994. Nie mogła jednak określić terminu zakończenia budowy wiaty. Podała jedynie, że gdy została właścicielką działki w 2009 r. wiata już istniała. Okresu zakończenia budowy wiaty nie potrafił też podać powołany świadek F.G. Ze złożonych zeznań przez D.L. wynika, że budowa wiaty (w formie jak obecnie) nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Wobec tego, że powierzchnia zabudowy wiaty przekracza 50 m2 (wynosi ok. 163,73 m3) PINB stwierdził, że jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie była objęta zwolnieniami z tego obowiązku wyszczególnionymi w art. 29 P.b. PINB umożliwił legalizację popełnionej samowoli budowlanej i postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r. nr PINB.5160.3.11.2018 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej wiaty oraz zobowiązał M.L. jako właścicielkę do przedłożenia, w terminie do dnia 15 listopada 2019 r. wyszczególnionych w tym postanowieniu dokumentów. W toku postępowania M.L. zmarła. Na wniosek J.Z. (męża zmarłej i jednego z następców prawnych) dwukrotnie zmieniono termin przedłożenia ww. dokumentów odpowiednio na 30 marca 2022 r. (postanowienie z 30 września 2021 r.) i 31 października 2022 r. (postanowienie z 6 kwietnia 2022 r.). Wobec tego, że w zakreślonym terminie wymagane dokumenty nie zostały przedłożone PINB w Rzeszowie decyzją z 15 maja 2023 r. nr PINB.5160.3.11.2018 nakazał J.Z. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego (wiaty) w kształcie litery L, położonego na działce nr [...] w miejscowości P., gm. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył J.Z. zarzucając naruszenie art. 48 P.b. wobec wydania zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. pomimo, że obiekt powstał do końca 1994 r. i sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o stare przepisy prawa budowlanego, a organ winien zalegalizować wiatę. Ustalenia organu pozostają w sprzeczności z obiektywnym i wiarygodnym materiałem dowodowym w sprawie. W szczególności zeznania świadka D.L. wskazują, że do zakończenia inwestycji doszło w 1994 r. Świadek F.G. podał, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło w 1994 r., ale nie wie kiedy się zakończyła. Świadkowie podani przez I.P. nie mogli mieć rzeczywistych wiadomości w sprawie w tym czasie, ponieważ nie przebywali w tym okresie w okolicach wykonywanej inwestycji. Odwołujący zawnioskował o uchylenie decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z 6 lipca 2023 r. PWINB w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał J.Z., małoletnim J.Z. i M.Z. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego (wiaty) w kształcie litery L, położonego na działce nr [...] w miejscowości P., gm. [....]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB co do trafności rozstrzygnięcia, jednakże zreformował sentencję zaskarżonej decyzji co do podmiotu zobowiązanego nakładając obowiązek także na małoletnie J.Z. i M.Z., które w postępowaniu reprezentuje ojciec J.Z. jako ich przedstawiciel ustawowy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, dotyczących błędnego zastosowania przepisów Prawa budowlanego, organ uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że w toku postępowania dokonał analizy publicznych materiałów, tj. archiwalnych zdjęć satelitarnych (ortofotomapa) zawartych na stronie www.mapy.geoportal.gov.pl, udostępnionych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Zdjęcia satelitarne wskazują jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 2003-2009. Wiata o kształcie jak obecna, widoczna jest na zdjęciu satelitarnym aktualnym na 1 stycznia 2009 r., natomiast nie ma jej na zdjęciu satelitarnym aktualnym na 1 stycznia 2003 r., na którym w miejscu obecnej lokalizacji wiaty istnieją inne obiekty. Powyższe okoliczności uwiarygodniły zeznania I.P., według której oświadczeń obiekt powstał w latach 2008-2010. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa wiata zrealizowana została po 1 stycznia 1995 r., a to oznacza że samowolna budowa przedmiotowej wiaty podlega unormowaniom ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawidłowo organ powiatowy wdrożył procedurą legalizacyjną w oparciu o te przepisy. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., obowiązujących w dacie realizacji wiaty (lata 2003-2009), ustawodawca nie zwolnił budowy wiat o powierzchni zabudowy powyżej 50 m2 (powierzchnia zabudowy przedmiotowej wiaty wynosi ok. 163,73 m2), z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Żaden z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. P.b. obowiązujących w dacie realizacji przedmiotowego obiektu (lata 2003-2009) ani przepisów obowiązujących dotychczas nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni zabudowy powyższej 50 m2. Organ wyjaśnił, że wobec tego, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w październiku 2018 r. (zawiadomienie z 29.10.2018 r.) w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 48 P.b., w brzmieniu obowiązującym przed 19.09.2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Powołując się na art. 48 P.b. organ wyjaśnił, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. W rozpatrywanej sprawie PINB umożliwił M.L. (ówczesnej właścicielce działki nr [...] w miejscowości P.) legalizację wiaty. Postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót związanych z budową wiaty oraz zobowiązał ją do przedłożenia dokumentów niezbędnych do jej legalizacji, w terminie do 15 listopada 2019 r. Po powzięciu informacji o śmierci inwestora PINB umożliwił następcom prawnym (mąż J.Z. i małoletnie córki – J.Z.1 i M.Z.) zrealizowanie nałożonego obowiązku. Dwukrotnie zmieniano termin przedłożenia dokumentów. Ostateczny termin upływał w dniu 31 października 2022 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu i pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki wiaty dokumenty nie zostały przedłożone. Tym samy organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty. Postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. nr OA.7721.18.19.2023 PWINB w Rzeszowie wstrzymał wykonanie decyzji z 6 lipca 2023 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję złożył J.Z. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 48 ust. 1 P.b., polegające na błędnym jego zastosowaniu, tj. wszczęciu postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego (wiaty) przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., pomimo że zakończenie budowy przedmiotowej wiaty miało miejsce w 1994 r. czyli pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu odwołujących się, prowadzenia postępowania w taki sposób, że wywołuje ono wątpliwość co do prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć faktycznych i prawnych, które pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINB z dnia 6 lipca 2023 r. uchylająca decyzję PINB z dnia 15 maja 2023 r., nakazującą J.Z. rozbiórkę wiaty i nakazującą rozbiórkę tejże wiaty J.Z. oraz małoletnim M.Z. i J.Z.1. Materialnoprawną podstawą ww decyzji był art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 P.b. W postępowaniu przed organem I instancji po śmierci M.L. w dniu 23 września 2019 r. w jej miejsce jako strony weszli spadkobiercy, mąż J.Z. i córki, małoletnie M. i J.Z.1. Problem w tym, że organ I instancji postanowienia o przedłużeniu terminu z dnia 30 września 2021 r. (k. 34), z dnia 6 kwietnia 2022 r. (k. 37) doręczył tylko J.Z. Postanowień tych nie doręczył małoletnim stronom M.Z. i J.Z.1 do rąk ojca J.Z., jako ich przedstawiciela ustawowego. Dopiero organ II instancji prawidłowo uznał za strony małoletnie M. i J.Z.1 i doręczył im decyzję do rąk ojca J.Z. Także decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki, skierowana została wyłącznie do J.Z. Co więcej doręczono ją J.Z., a nie doręczono małoletnim M.Z. i J.Z.1 do rąk ojca J.Z. W ocenie Sądu, niezasadnie PWINB uznał, że wystarczającym dla sanowania uchybienia polegającego na niezapewnieniu małoletnim udziału w postępowaniu pierwszej instancji będzie dokonana przez organ odwoławczy zmiana adresatów nałożonego obowiązku – rozszerzenie ich listy o małoletnie M. i J.Z.1. Zdaniem Sądu takie działanie jest niewystarczające w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – w szczególności nie sanuje bowiem podstawowego błędu organu I instancji, który polegał na nie-umożliwieniu małoletnim ewentualnego podjęcia działań legalizacyjnych – a ponadto niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Godzi się zauważyć, że – po pierwsze – cytowany przepis nie reguluje wprost sytuacji, gdy w postępowaniu odwoławczym miałoby dojść jedynie do zmiany adresata obowiązku poprzez nałożenie go także na inny podmiot-stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie formułował zasadę – i pogląd ten nadal jest aktualny – że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a więc pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (por. wyroki NSA: z 04.12.2008 r., I OSK 1862/07; z 12.07.2011 r., II OSK 1180/10; z 14.01.2015 r., I OSK 1946/14; z 04.04.2017 r., I OSK 2096/15; z 18.08.2017 r., II OSK 2952/15, z dnia 12 kwietnia 2022 r., II OSK 643/22). Nieliczne, dostrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjątki od tej zasady (por. np. wyroki WSA: z 04.03.2012 r., II SA/Ol 124/12; z 27.06.2013 r., IV SA/Po 312/13 – CBOSA) nie zachodzą w niniejszej sprawie. Po drugie, niezależnie od powyższego w kontrolowanej sprawie zostały spełnione również literalnie rozumiane przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Wszak niezapewnienie małoletnim udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stanowiło naruszenie przepisów postępowania, statuujących obowiązek organów administracji zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Oceny tej nie zmienia fakt, iż w postępowaniu przed organem I instancji występował samodzielnie ojciec małoletnich, będący ich przedstawicielem ustawowym. Ochrona praw osób małoletnich wymaga, aby w sprawach z ich udziałem standardy postępowania były zachowane. Każda wykładnia celowościowa czy funkcjonalna przepisów procesowych zmierzająca do naruszenia gwarancji procesowych dzieci nie znajduje akceptacji Sądu. Oznacza to, że PWINB powinien był wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czego nie uczynił z obrazą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Nie ma przeszkód, aby nakaz rozbiórki mógł być skierowany do osoby małoletniej, jeśli mieści się ona, jak w tej sprawie, w kręgu podmiotów z art. 52 ust. 1 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 329/18). Odnosząc się do zrzutów skargi Sąd stwierdza, że prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy będą mogły nastąpić po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organ I instancji z udziałem małoletnich stron. Wobec zgromadzonego przez organy obu instancji bogatego materiału dowodowego należy małoletnim reprezentowanym przez ojca zakreślić odpowiedni termin do złożenia ewentualnych wniosków dowodowych. Ustalenie stanu faktycznego bez udziału stron, bez dania im możliwości legalizacji narusza art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z treścią zmienionego postanowienia z 2 kwietnia 2019 r. Zasadnym okaże się więc także przedłużenie małoletnim stronom jak i ich ojcu terminu do wykonania wynikających zeń obowiązków. Będzie to konieczne także z uwagi na danie małoletnim czasu na przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego wyniki mogą zakwestionować podstawę prawną likwidowanej samowoli. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.