II SA/Rz 137/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Decyzją tą Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] ( dalej: "organ pierwszej instancji") z [...] lipca 2020 r., znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w obrębie [...] - [...], oznaczonych jako niewydzielona część działki nr 2888/3 o pow. 0,6685 ha, obj. KW nr [...] i niewydzielona część działki nr 2888/5 o pow. 0,3214 ha, obj. KW nr [...], stanowiących współwłasność osób fizycznych oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obrębie [...] -[...], oznaczonych jako: -niewydzielona część działki nr 2897 o pow. 0,7860 ha, obj. KW nr [...], stanowiąca współwłasność osób fizycznych, Spółki A. z/s w [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", -działki nr nr: 728/9 o pow. 0,0133 ha, obj. KW nr [...], 727/1 o pow. 0,0528 ha i 727/2 o pow. 0,0464 ha, obj. KW nr [...] stanowiących własność Województwa [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], -działki nr 728/1 o pow. 0,0112 ha, obj. KW nr [...] stanowiącej własność [...] i jednocześnie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obrębie 216 [...] -[...] oznaczonych jako: -niewydzielona część działki nr 2888/3 o pow. 0,6685 ha, obj. KW nr [...] i niewydzielona część działki nr 2888/5 o pow. 0,3214 ha, obj. KW nr [...], stanowiących współwłasność osób fizycznych, -niewydzielona część działki nr 2897 o pow. 0,7860 ha, obj. KW nr [...], stanowiąca współwłasność osób fizycznych, Spółki A. z/s w [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", -działki nr nr: 728/9 o pow. 0,0133 ha, obj. KW nr [...], 727/1 o pow. 0,0528 ha i 727/2 o pow. 0,0464 ha, obj. KW nr [...], stanowiących własność Województwa [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], - działki nr 728/1 o pow. 0,0112 ha, obj. KW nr [...], stanowiącej własność [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art. 9a, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskami z dnia 31 maja 2019 r., 11 października 2019 r. i 6 kwietnia 2020 r. spadkobiercy byłej właścicielki K. S. tj.: K. S., A. G. i A. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości, położonych w obrębie [...] - [...], między innymi obecnie oznaczonych jako: niewydzielona część działki nr 2888/3 o pow. 0,6685 ha, obj. KW nr [...] i niewydzielona część działki nr 2888/5 o pow. 0,3214 ha, obj. KW nr [...], niewydzielona część działki nr 2897 o pow. 0,7860 ha, obj. KW nr [...], działki nr nr: 728/9 o pow. 0,0133 ha, obj. KW nr [...], 727/1 o pow. 0,0528 ha i 727/2 o pow. 0,0464 ha, obj. KW nr [...], działki nr 728/1 o pow. 0,0112 ha, obj. KW nr [...]. Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu ww. wniosków orzekł w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w odniesieniu do działek nr 2888/3 i 2888/5 o umorzeniu postępowania w sprawie ich zwrotu, zaś w stosunku do pozostałych działek o odmowie zwrotu. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. i pismami z dnia 10 sierpnia 2020 r., odwołania złożyli radca prawny Ł. W., reprezentujący A. M., działającą w imieniu K. S., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta [...], ewentualnie uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji: -naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, -naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. między innymi poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie koniecznym dla ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na orzeczenie o zwrocie nieruchomości, -naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawowym w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego nieodpowiednie zastosowanie i uznanie, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje. A. S. i A. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto pismem z 17 września 2020 r. radca prawny J. S. - pełnomocnik A. S. w ślad za odwołaniem z 10 sierpnia 2020 r. przedstawił stanowisko zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł między innymi: brak ustalenia okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; brak przeprowadzenia postępowania w zakresie art. 136 ust. 2 u.g.n., brak przesłanek do umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości w zakresie działek nr 2888/3 i 2888/5. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda nie podzielił stawianych w odwołaniach zarzutów. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 wymienionej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, ze zm.). Na tle sprawy organ wyjaśnił, że w trybie określonym w art. 6 powyższej ustawy, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1985 r. Rep. [....] Skarb Państwa nabył od K. S. prawo własności działek nr nr: 86/2 o pow. 0,1046 ha, 86/3 o pow. 0,6430 ha obręb 4, 49 o pow. 0,5785 ha obręb 5, położonych w [...] w celu budowy Osiedla [...] Jednostka [....]. .Aktem notarialnym niewydzielone części działek nr 2888/3 o pow. 0,6685 ha i nr 2888/5 o pow. 0,3214 ha obręb 216 [...] -[...] (odpowiadające części dawnej działki nr 49 obręb 5) zostały przekazane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...], a powyższe prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr 32398 w dniu 26 września 1991 r. Organ odwoławczy dokonując analizy i oceny zapisów księgi wieczystej KW nr [...] stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji znajdują potwierdzenie w zapisach księgi. Z uwagi na to, że prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. Podkreślił, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej ( jest nią każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędąca Skarbem Państwa bądź jednostką samorządu terytorialnego - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3013/18) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Konsekwencją zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. winna być odmowa zwrotu nieruchomości a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji - umorzenie postępowania. Fakt ten oznacza, że poprzedni właściciel albo spadkobierca utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Zatem w przypadku gdy władanie nieruchomością przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie u.g.n. i okoliczność ta została ujawniona w księdze wieczystej, wówczas nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (ewentualnej zbędności wywłaszczonej nieruchomości), gdyż zwrot nie może nastąpić. Dalej organ wyjaśnił, że kolejną kwestię stanowi okoliczność, iż z interpretacji przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż zwrotowi podlegają jedynie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - czyli podmiotu publicznoprawnego. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił w przedmiotowej sprawie, że niewydzielona część działki nr 2897 o pow. 0,7860 ha, położona w obrębie 216 [...] - [...] (odpowiadająca części dawnej działki nr 86/3 obręb [...]) stanowi współwłasność osób fizycznych, Spółki A. z/s w [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" a działka nr 728/1 o pow. 0,0112 ha położona również w obrębie [...] -[...] (odpowiadająca części dawnej działki nr 86/3 obręb [...]) stanowi własność [...], w związku z czym nie zachodzą prawem określone przesłanki do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ich zwrotu. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak I OPS 3/14, stanowiącą, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1149/17. Podkreślił również, że nie można pominąć faktu, iż w sytuacji, w której nieruchomość stanowi własność osoby trzeciej, to jej prawo, jest także chronione przez Konstytucję RP (art. 21 i art. 64 ust. 3), dlatego też decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby w istocie wywłaszczeniem obecnego jej właściciela i to nie na cel publiczny lecz na cel restytucyjny. W takiej sytuacji nie ma znaczenia czy przesłanki zwrotowe dotyczące ww. działek występują czy też nie, bo do zwrotu w żadnym razie dojść nie może, a organy nie mają w takim wypadku obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na fakt wywłaszczenia i stopnia jego realizacji. Odnośnie natomiast działek nr nr: 728/9 o pow. 0,0133 ha (odpowiadającej części dawnej działki nr 86/3 obręb [...]), 727/1 o pow. 0,0528 ha i 727/2 o pow. 0,0464 ha, położonych w obrębie [...] -[...] (odpowiadające dawnej działce nr 86/2 obręb [...]) stanowiących własność Województwa [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] stwierdził - w ślad za organem pierwszej instancji, dodatkowo potwierdzonym pismem Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], że stanowią one fragment pasa drogowego ulicy [...] w [...], zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich będącej stosownie do treści art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), drogą publiczną, co stanowiło przyczynę odmowy zwrotu. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że niemożliwe jest uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i to niezależnie od zrealizowania bądź nie celu wywłaszczenia, w sytuacji, gdy nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną - cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 764/19, zgodnie z którym: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., poz. 2086 ze zm.) - dokonanie zwrotu takiej nieruchomości". Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest nierozerwalnie z drogą związany. Argumentował dalej, że zieleń przydrożna też jest częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych) – przytaczając z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 764/19. Wskazał, że pogląd ten obecnie jest rozszerzany na cały pas drogowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1675/15, z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 898/13, z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11 i z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11). Końcowo wskazał, że decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przykład tzw. decyzji związanej w tym sensie, iż możliwość uwzględnienia roszczenia o zwrot istnieje wyłącznie w sytuacji ścisłego spełnienia warunków, przewidzianych prawem a zatem zaistnienia pozytywnych przesłanek zwrotu (z art. 136 i 137 u.g.n.), przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych (z art. 229 u.g.n.). Z tych wszystkich względów orzekł jak w opisanej na wstępie decyzji. W skardze do Sądu K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania określonych według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez wadliwe zebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez: - niewyjaśnienie, kiedy, na jakiej podstawie prawnej, i w jakich okolicznościach nastąpiło przeniesienia własności nieruchomości, która weszła w skład działki nr 2897 obj. KW nr [...] i 728/1 obj. KW nr [...] na rzecz osób trzecich i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wskazania numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że działka 728/1 obj. KW nr [...] przeszła na własność [...] na skutek orzeczenia Komisji Majątkowej w [...] z dnia [...].02.2008r. co świadczy, że do ww. czynności doszło po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawy co nakłada na organ obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących odmowę zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem, - nieustalenie numerów i powierzchni wszystkich działek wobec których odmówiono zwrotu a objętych wnioskiem o zwrot ograniczając się do stwierdzenia, że stanowią one niewydzieloną część działki nr 2888/3, 2888/5 i 2897, a zatem nie określono przedmiotu postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy, 2. naruszenie art. 6, 7, i 8 k.p.a. m.in. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nie ustalenie stanu prawnego koniecznego do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, w tym okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla dokonania zasadności oceny wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie koniecznym dla ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na orzeczenie o zwrocie nieruchomości, nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezastosowanie w sposób właściwy przepisów prawa regulujących zwrot nieruchomościami, 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawowym w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz wykładni przepisów w kwestii spełnienia bądź nie spełnienia przesłanek warunkujących zwrot wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem, a także w zakresie uzasadnienia faktycznego poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł swoje ustalenia, nie określenie w sposób jednoznaczny i precyzyjny nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, daty i podstawy prawnej uzyskania prawa własności nieruchomości przez podmioty trzecie oraz ich ujawnienia w księgach wieczystych, danych osób fizycznych które nabyły ich własność. 4. naruszenie art. 135 ust 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, wobec nieruchomości które zostały sprzedane lub oddane w wieczyste użytkowanie po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, gdy okoliczności sprawy wskazują, że pomimo zamiaru organu, użycia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, na cel inny niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie zawiadamiano poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o tym zamiarze, i nie poinformowano o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - co powinno stanowić przedmiot ustaleń organu, 5. naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że spełniona została ustawowa przesłanka do jego zastosowania wobec wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego, tzn. że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, albowiem przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, podczas gdy organ w toku postępowania nie poczynił ustaleń faktycznych kiedy doszło do faktycznego przeniesienia własności działki nr 2897 obj. KW nr [...] i działki 728/1 obj. KW nr [...] i ujawnienia tego prawa w księgach wieczystych, 6. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozstrzygnięcie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1991r. znak [...] o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorko-Własnościowej w [...] w wieczyste użytkowanie na lat 99 działki nr 49 obręb [...] -[...] o pow. 0,5785 ha. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie i przyjęcia, że organ nie był obowiązany do zawieszenia postępowania z tego powodu. Organ pominął fakt, że rozporządzenie działkami składającymi się na wywłaszczone nieruchomości, wobec których orzeczono odmowę zwrotu, miało miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, co wyłącza stosowanie art. 229 powyższej ustawy i obliguje organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego w pełnym zakresie, celem ustalenia czy nieruchomości stanowiące przedmiot obrotu prawnego spełniają warunki do orzeczenia ich zwrotu zgodnie z wnioskiem strony. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta [...] pomimo posiadanej wiedzy nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia K. S. o niezrealizowaniu celu publicznego i nie poinformował jej o przysługującym żądaniu zwrotu przedmiotowej nieruchomości, czym pozbawił osoby ich ustawowych uprawnień. Osoba której przysługiwało roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została pozbawiona charakteru strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. W związku z powyższym K. S. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1991r. znak [...] o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorko-Własnościowej w [...] w wieczyste użytkowanie na 99 lat działki nr 49 obręb [...] -[...] o pow. 0,5785 ha. Nieruchomości stanowiące własność K. S. wskazane w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1985r. Repertorium A Nr [...] zostały wywłaszczone w celu realizacji ściśle określonego celu publicznego jakim była realizacja inwestycji I etapu budowy Osiedla [...] - [...] zgodnie z ostateczną decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1984 r. znak [...], która w sposób szczegółowy określała miejsce i warunki realizacji danego celu publicznego. Powyższy cel publiczny nie został zrealizowany, a wywłaszczone nieruchomości zostały następnie rozporządzone przez Prezydenta Miasta [...] na rzecz innych podmiotów. Do takiej sytuacji doszło na podstawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1991r. znak [...] o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorko-Własnościowej w [...] w wieczyste użytkowanie działki nr 49 obręb [...] -[...] o pow. 0,5785 ha, która została następnie oddana w wieczyste użytkowanie aktem notarialnym z [...].09.1991 r. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] (obecnie jest to niewydzielona cześć działki nr 2888/3 o pow. 0.6685ha obj. KW nr [...] i niewydzielona część działki 2888/5 o pow. 0.3214ha stanowiąca obj.KW nr [...]). W świetle powyższego wskazał, że wniosek o zawieszenie postępowania był w pełni uzasadniony. Zgodnie z art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W obecnej chwili poza niniejszą sprawą toczy się również postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, które prowadzi Starosta [...] w sprawie znak [...]. Zgodnie z informacją zawartą w postanowieniu z [...].10.2020 r. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało zawieszone w związku z prowadzoną przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] sprawą, z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1991r. znak [...] o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorko-Własnościowej w [...], w wieczyste użytkowanie działki nr 49 obręb [...] -[...] o pow. 0,5785 ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] odmawiająca zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę matarialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n.: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części ( ust. 3a). 3b. W przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. 4. Przepisy ust. 3-3b stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. Ar. 216 ust. 1 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym przepisie, w tym między innymi na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot wystąpili K. S., A. G. i A. S., spadkobiercy po K. S. ( akt poświadczenia dziedziczenia ). Z ich udziałem toczyło się postępowanie. Wprawdzie w sentencji decyzji organu I instancji zabrakło określenie wnioskodawców z imienia i nazwiska, jako podmiotów, do których skierowana jest decyzja, ale na podstawie treści uzasadnienia Sąd nie miał wątpliwości, że decyzja organu I instancji, a następnie decyzja organu II instancji dotyczyła wszystkich wnioskodawców. Świadczy o tym chociażby wskazanie dat wniosków inicjujących postępowanie tj. 31 maja 2019 r. – data wniosku K. S., 11 października 2019 r. – wniosek A. G., 16 kwietnia 2020 r. wniosek A. S. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z [...] marca 1985 r., nr Rep. A [....] Skarb Państwa nabył od K. S. w oparciu o art. 6 wskazanej wyżej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( w decyzji organu I instancji błędnie podana ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. Nr 22, poz. 90, co nie miało wpływu na wynik sprawy, organ II instancji powołał prawidłową podstawę prawną) prawo własności działek nr 86/2 o powierzchni 0,1046 ha, 86/3 o pow. 6430 ha obr. [...] i dz. Nr 49 o pow. 5785 ha obr.[...], obj. KW [...]. Na podstawie analizy dokumentacji geodezyjno -prawnej dokonanej przez geodetę M. P. wynika, że w KW [...] figurowały działki: 86/2 o pow. 0,1046 ha, 86/3 o pow. 0,6430 ha i 49 w obr. [...] o łącznej powierzchni 1,3261 ha, stanowiące własność K. S. (akta administracyjne - k.114). W aktach brak jest postanowienia o dopuszczeniu dowodu, jednak dokument ten znajduje się w nich a strony miały prawo się z nim zapoznać. W związku z czym Sąd stwierdził, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Działka 86/2 wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę 727, która podzieliła się na działki 727/1 i 727/2, stanowiące własność Województwa Podkarpackiego w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] ( informacja o działce – akta administracyjne organu I instancji – k.43). Działka 86/3 o pow. 0,6430 ha w obr.[...] obj. Kw [...], zmieniła oznaczenie na działkę 86/19 o pow. 0,6358 ha w obr. [...], która podzieliła się na nowe działki: 86/20, 86/21, 86/22, 86/23, 86/24, 86/25, 86/26, 86/27 i 86/28 w obr. [...]. Działka 86/20 o pow. 0,0112 ha w obr. [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 728/1 o pow. 0,0112 ha w obr [...], która została dołączona do Kw [...] i stanowi własność [...] ( informacja o działce, akta administracyjne -k.98). Działka 86/26 o pow. 0,1700 ha w obr. [...], między innymi utworzyła działkę 2897 o pow. o 7860 ha w obr. [...] obj. Kw [...], która stanowi współwłasność osób fizycznych i Spółdzielni B., a także osoby prawnej ( informacja o działce, akta administracyjne organu I instancji k. 57- 66). Działka 86/21 o pow. 0,0999 ha w obr. [...] obj. Kw [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 728/2 o pow. 0,0999 ha w obr. [...] i stanowi własność Gminy Miasto [...] ( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji -k. 82). Działka 728/3 o pow. 0,1106 ha w obr. [...] ( powstała z działki 86/22 w obr. [...]) obj. Kw [...], stanowi własność gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] ( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji -k. 86). Działka 86/23 o pow. 0,0718 ha w obr. [...] obj. Kw [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 728/4 o pow. 0,0718 ha w obr. [...], stanowi własność Gminy Miasto [...] ( informacja o działce, akta administracyjne -k.84). Działka 86/24 o pow. 0,0453 ha w obr. [...] obj. Kw [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 728/5 o pow. 0,0453 ha w obr. [...], stanowi własność Gminy Miasto [...], w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg [...]). Działka 86/25 o pow. 0,0438 ha w obr.[...] obj. Kw [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 728/6 o pow. 0,0438 ha w obr. [...], stanowi własność Gminy Miasto [...] ( informacja o działce, akta administracyjne -k. 81). Działka 86/27 o pow. 0,0699 ha w obr. [....] obj. Kw [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 728/8 o pow. 0,0699 ha w obr. [...], stanowi własność Gminy Miasto [...] ( informacja o działce akta administracyjne organu pierwszej instancji -k. 88). Działka 86/28 o pow. 0,0133 ha w obr.[...] obj. Kw [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 728/9 o pow. 0,0133 ha w obr. [...], stanowi własność Województwa [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] ( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji -k.97). Działka 49 o pow. 0,5785 ha w obr.[...] obj. Kw [...], podzieliła się na nowe działki: 49/2 o pow. 0,0137 ha, 49/3 o pow. 0,0247 ha, 49/4 o pow. 0,0012 ha, 49/5 o pow. 0,1212 ha i 49/6 o pow. 0,4183 ha w obr.[...]. Działka 49/2 o pow. 0,0137 ha w obr. [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 792/2 o pow. 0,0137 ha w obr. [...] obj. Kw [...], stanowi własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] ( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji -k.80) Działka 49/4 o pow. 0,0012 ha w obr. [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 792/5 o pow. 0,0012 ha w obr. [...] obj. Kw [...], stanowi własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] ( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji -k.85). Działka 49/3 o pow. 0,0247 ha w obr.[...] obj. Kw [...], zmieniła oznaczenie na działkę 792/3 o pow. 0,0247 ha w obr. [...], którą odłączono do Kw [...], stanowi własność Gminy Miasto [...] ( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji -k. 90). Działka 49/6 o pow. 0,4183 ha w obr. [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 792/4 o pow. 0,4181 ha w obr. [...], którą odłączono do Kw [...], stanowi własność Gminy Miasto [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] ( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji -k. 83). Działka 49/5 o pow. 0,1212 ha w obr. [...], wg modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na działkę 792/1 o pow. 0,1214 ha w obr. [...], która zniosła się do działek: 2888/3 i 2888/5 w obr. [...]. Działka 2888/3 o pow. 0,6685 ha w obr. [...] obj. Kw [...], stanowi własność osób fizycznych( informacja o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji k. 44-52) Działka 2888/5 o pow. 0,3214 ha w obr. [...] obj. Kw [...], stanowi współwłasność osób fizycznych, ( informacji o działce, akta administracyjne organu pierwszej instancji k. 53-56). Z informacji wskazanych przez organ wynika, że z uwagi na to, że część działek stanowiła własność Gminy [...], działki 728/2, 728/4, 728/5, 728/6, 728/8, 792/2, 792/5, 792/3, 792/4 postanowieniem Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 142 u.g.n. wyłączono Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy w zakresie nieruchomości położonych w obr. [...] - [...]. Pozostały zakres wniosku należy do rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] działającego jako Starosta na prawach powiatu. Dokładnie dotyczy to następujących działek: 728/9, 727/2, 727/1, 728/1, 2897, 2888/3 i 2888/5. Na podstawie wyżej opisanych informacji o działce organy ustaliły, że działka 727/2 stanowi własność Województwa Podkarpackiego w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Podobnie działki nr 728/9 o pow. 0,0133 ha i nr 727/1 o pow. 0,0528 ha, 727/2 o pow. 0,0464 ha. Z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wynika, że wymienione działki znajdują się rejonie pasa drogowego ul. [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] wydaną między innymi na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 2032 ze zm.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi łączącej tereny inwestycyjne [...] -[...] etap III z ul. [...] w wariancie II (P)" – etap I" obejmujący zadanie pn.: "Budowa drogi od ul. [...] do ul. [...] w [...]" działki te zostały objęte obszarem realizacji wyżej wymienionego zamierzenia. Działka 2888/3 powstała z działki 49/5 o pow. 0,1212 ha, która zmieniła oznaczenie na działkę 792/1 o pow. 0,1214 ha, która następnie zniosła się do działek 2888/3 o pow. 0,6685 ha w obr [...] obj. KW [...] i 2888/5 o pow. 0,3214 ha w obr [...] obj. Kw [...] – wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków [...]. Z kolei działka 49/5 powstała z działki 49 o łącznej pow. 0,5785 ha. Ta z kolei na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1991 r., nr Rep.A nr [...] została oddana w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko -Własnościowej, a fakt ten został ujawniony w KW nr [...] w dniu 26 września 1991 r., tj. przed wejściem w życie u.g.n. tj. 1 stycznia 1998 r. Działka nr 728/1 o pow. 0,0112 ha obr. [...] stanowi aktualnie własność [...], która własność nieruchomości uzyskała w wyniku orzeczenia Komisji Majątkowej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Skarga podlega oddaleniu. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów co do braku podstaw do zwrotu nieruchomości. Organy prawidłowo wywiodły na podstawie dokumentacji geodezyjno -prawnej a także wyrysów z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków, sposób przekształcania wywłaszczonych działek, a następnie na podstawie informacji o działce, jak również odpisów Kw kwestie własnościowe. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt. I OPS 3/14 ( wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Podkreślono, że za stanowiskiem tym przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/11 oraz z 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1548/10, w których stwierdził, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze. Nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I CSK 573/10: jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. W świetle powyższego działki 728/9 i 2897, jako, że nie stanowią już własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być przedmiotem roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie ma przy tym znaczenia, że zbycie tych nieruchomości nastąpiło po wejściu w życie u.g.n. Zaprezentowana wyżej argumentacja Sądów jest niezależna od treści art. 229 u.g.n. Zatem niezależnie od tego czy został zrealizowany cel wywłaszczenia czy też nie, jeśli nieruchomości nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może być przedmiotem zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., niezależnie także od tego kiedy przeniesienie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości miało miejsce. Jako prawidłowe Sąd ocenił również stanowisko organów odnośnie braku podstaw żądania zwrotu działek 728/9, 727/1 i 727/2. Działki nr: 728/9 o pow. 0,0133 ha (odpowiadająca części dawnej działki nr 86/3 obręb [...]), 727/1 o pow. 0,0528 ha i 727/2 o pow. 0,0464 ha, położone w obrębie [...] -[...] (odpowiadające dawnej działce nr 86/2 obręb 4) stanowią własność Województwa [...] i znajdują się w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Ponadto z informacji Miejskiego Zarządu Dróg w [...] udzielonej [...] października 2020 r., znak: [...] wynika, że stanowią one fragment pasa drogowego ulicy [...] w [...], zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich będącej stosownie do treści art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), drogą publiczną. Z dołączonej do akt decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, 11 f ust. 1 oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) wynika, że Wojewoda udzielił zezwolenia na rzecz Prezydenta Miasta [...] na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi łączącej tereny inwestycyjne [...] – [...] etap III z ul. [...] w wariancie II (P) – etap I obejmujący zadanie pn.: "budowa drogi od ul. [...] do ul. [...] w [...]", polegające na budowie drogi wojewódzkiej od km 0+038,49 do km 1+417,40 ( w tym łącznika od km 1+179,74 do km 1+417,40) wraz z przebudową drogi powiatowej nr 1473 ( ul. [...]) do km 4+225,54 do km 4+548,19 ( km lokalny od 0+015,77 do 0+338,42) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", przebiegającej mi.in na działkach 727/1, 727/2 i 728/9. W załączniku nr 1 do tej decyzji oznaczono linią ciągłą w kolorze różowym linie rozgraniczające teren inwestycji w obrębie, którego znajdują się wymienione wyżej działki. Zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu (kategoria res extra commercium), nie mogą być obciążone prawami osób trzecich, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Do takich wniosków prowadzi również wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także treść art. 2a u.d.p., zgodnie z którym drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., IV CSK 556/13 aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Wszystko to prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak ustaliły prawidłowo organy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, objęta wnioskiem o zwrot stanowi obszar pasa drogowego drogi publicznej. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: "u.d.p." pas drogowy, to: - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pas drogi, w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywana na potrzeby ruchu samochodów i pieszych. Bezsprzecznie z akt wynika, że wyżej wskazane działki stanowią pas drogowy ul. [...], a ponadto zostały objęte inwestycją drogową, na której realizację udzielił zezwolenia Wojewoda [...]. W odniesieniu z kolei do działek nr 2888/3 i 2888/5 decyzje organu pierwszej i drugiej instancji różnią się wydanym rozstrzygnięciem. Organ I instancji umorzył postępowanie, a organ II instancji odmówił zwrotu, na podstawie art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem: roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organy dowiodły, że aktem notarialnym z [...] września 1991 r. Rep.A nr [...] niewydzielone części działek nr 2888/3 o pow. 0,06685 ha i 2888/5 o pow. 0,3214 ha obręb 216 [...] -[...] ( odpowiadające części dawnej działki nr 49 obręb [...] ) zostały przekazane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej w [...], a prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 26 września 1991 r. Ziściły się zatem wszystkie przesłanki z art. 229 u.g.n., aktualnie działki znajdują się we współwłasności osób fizycznych. Poglądy doktryny i orzecznictwa są podzielone w odniesieniu do rodzaju rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść, w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. Panuje jednak zgoda co do tego, że wyłączenie w tym przepisie roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Tym samym, gdyby nawet uznać, że w rozpoznawanej sprawie powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania zamiast decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości to byłoby to naruszenie przepisów postępowania niemające wpływu na wynik sprawy. ( tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18). Za bezzasadny Sąd ocenił przy tym zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1991 r., nr [...] o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko Własnościowej w [...] w wieczyste użytkowanie na lat 99 działki 49 obręb 5 [...] – [...] o pow. 0,5785 ha nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie i organ nie był obowiązany do zawieszenia postępowania z tego powodu. Jak wynika z akt K. S. pismem z 19 października 2020 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji, o którym to piśmie poinformował Wojewodę [...] pismem z 23 października 2020 r. wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć wpływ na wynik sprawy. W swoim rozstrzygnięciu organ II instancji nie odniósł się do powyższych okoliczności. Również w odpowiedzi na skargę brak jest rzeczowego odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Do skargi skarżący dołączył odpis postanowienia Starosty [...] z [...] października 2020 r., nr [...], który działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.pa. zawiesił równolegle toczące się przed nim postępowanie z wniosku o zwrot pozostałych działek, od których rozstrzygnięcia został wyłączony Prezydent Miasta [...]. Sąd uznał jednak, że brak ustosunkowania się przez organ II instancji do postawionego zarzutu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ zarzut okazał się bezzasadny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.: organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z akt sprawy ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło w 1991 r. pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed zasadniczą nowelizacją tej ustawy, dokonaną ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Obowiązywał wówczas dwustopniowy system zarówno sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, jak i oddawania nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste. Ten dwustopniowy tryb obejmował wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu kandydata na nabywcę lub oddanie nieruchomości państwowej w użytkowanie wieczyste – w sprawie decyzja z [...] maja 1991 r. oraz zawarcie umowy z zachowaniem formy aktu notarialnego – w sprawie akt notarialny z [...] września 1991 r. W szczególności, regulowały to przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów o sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 238 ze zm.). Tryb ten przestał obowiązywać z dniem 5 grudnia 1990 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. Powiązanie trybu administracyjnego i cywilnoprawnego (umownego) w zakresie ustanawiana użytkowania wieczystego rodziło problem ich wzajemnego oddziaływania. Powszechnie przyjmowano, że umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego, połączona ze sprzedażą budynków, zawarta bez uzyskania odpowiedniej decyzji, byłaby nieważna. W praktyce budziło natomiast wątpliwości zagadnienie, jaki wpływ na byt umowy ma uchylenie decyzji administracyjnej, stwierdzenie jej nieważności bądź stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zagadnienie to podjął Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej w uchwale z 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64 (OSNCP 1964, nr 12, poz. 244), w której wyjaśnił, że uchylenie ostatecznej uchwały prezydium rady narodowej lub decyzji organu do spraw gospodarki mieszkaniowej po zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 3, poz. 132) nie powoduje samo przez się nieważności umowy. Umowa jest w pełni samodzielną czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego i podlega - od chwili jej zawarcia - pod względem ważności wyłącznie sankcjom prawa cywilnego. Jeżeli umowę zawarto na podstawie ostatecznej decyzji i zgodnie z jej treścią uczyniono zadość tym nakazom i zakazom, to umowa z tego punktu widzenia jest ważna. W prawie cywilnym obowiązuje zasada, według której czynność prawna (umowa) ważna w chwili jej dokonania nie traci swej ważności wskutek zdarzeń późniejszych, mogących jedynie mieć wpływ na wygaśnięcie lub zmianę skutków prawnych czynności. Zatem uchylenie ostatecznej decyzji po zawarciu umowy, jako zdarzenie późniejsze, dla kwestii ważności umowy pozostaje bez znaczenia, jednakże okoliczności, z powodu których uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla oceny w świetle prawa cywilnego ważności umowy sprzedaży lub dopuszczalności uchylenia się od skutków prawnych zawartego w niej oświadczenia woli. Aktualność tego stanowiska na gruncie kodeksu cywilnego potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211). W sprawie stwierdzić należy, że przedmiotowe działki po zawarciu umowy użytkowania wieczystego stały się przedmiotem dalszego obrotu prawnego przekształceń geodezyjnych - prowadzących do zmiany działek - i prawnych, które skutkowały założeniem nowych ksiąg wieczystych. Z informacji o działkach wynika, że stanowią one przedmiot współwłasności osób fizycznych. W świetle powyższego utraciły status nieruchomości wywłaszczonych. Dla uaktualnienia żądania zwrotowego konieczne byłoby zatem nie tylko wyeliminowanie decyzji, której skarżący domaga się stwierdzenia nieważności, ale również wszystkich zawartych w jej konsekwencji umów. Dopóki stan prawny nie ulegnie zmianie brak jest w sprawie podstaw do realnego wykonania skierowanego żądania. Nie istniały zatem podstawy do zawieszenia postepowania przez organ II instancji. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.