II SA/Rz 154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. G. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 154/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji w granicach administracyjnych gminy [...], na działce o nr ewid. 143/1, obręb ewidencyjny [...] dla D. G., ze względu na niespełnienie warunków zawartych w art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania, w tym m.in. D. G. na adres: ul. G. 162/164 m.29, [...] W. Ze znajdującej się w aktach sprawy uwierzytelnionej kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz koperty wynika, że pierwsza próba doręczenia przesyłki poleconej, zawierającej decyzję organu I instancji nastąpiła w dniu 15 lipca 2013 r. Powtórna próba doręczenia miała miejsce w dniu 22 lipca 2013 r. Nadto w dniu 14 sierpnia 2013 r. D. G. odebrał osobiście w siedzibie organu, decyzję z dnia [...] lipca 21013 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Następnie w dniu 28 sierpnia 2013 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) D. G. – reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego G. S., złożył odwołanie od wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. ) – zwanej dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach postanowienia podkreśliło, że decyzja organu I instancji wraz z pouczeniem o możliwości i terminie wniesienia odwołania została przesłana stronom postępowania, w tym D. G. Kolegium zaznaczyło, że decyzję tę organ I instancji skierował do D. G., na właściwy adres tj. wskazany przez samego wnioskodawcę adres do korespondencji a mianowicie - ul. G. 162/164 m 29, [...] W. Przesyłka zawierająca decyzję została w prawidłowy sposób doręczona. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii zwrotnego potwierdzenia obioru i koperty wynika, że była ona dwukrotnie awizowana tj. dwukrotnie zawiadamiano adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej a informacja w tym przedmiocie była dwukrotnie umieszczona w skrzynce pocztowej adresata. Pierwsza próba doręczenia przesyłki miała miejsce w dniu 15 lipca 2013 r., natomiast druga w dniu 22 lipca 2013 r. Zgodnie z brzmieniem art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 29 lipca 2013 r. (z upływem 14-dniowego okresu pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej). Od tego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia. Tymczasem odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w [...] w dniu 28 sierpnia 2013 r. (data stempla pocztowego). Kolegium podało, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie a gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W okolicznościach sprawy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 sierpnia 2013 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 28 sierpnia 2013 r. a zatem z uchybieniem terminu. Kolegium zaznaczyło również, że powyższej okoliczności nie może zmienić fakt, że w dniu 14 sierpnia 2013 r. D. G. odebrał osobiście decyzję organu I instancji. W sytuacji bowiem, kiedy nastąpił prawny skutek doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie pisma stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Odebranie decyzji w siedzibie organu I instancji traktować należy jako zdarzenie o charakterze wyłącznie informacyjnym, które nie otwiera na nowo dla strony biegu terminu do wniesienia odwołania. Kolegium zaznaczyło również, że strona w czerwcu 2013 r. była poinformowana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z czego nie skorzystała, jednakże mogła spodziewać się wydania decyzji. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. G. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego G. S., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 41 i art. 44 k.p.a., poprzez "uznanie za doręczoną zastępczo korespondencję, w sytuacji gdy decyzja wysłana została nie na adres wskazany przez skarżącego jako adres do korespondencji". Skarżący podał, że organ administracji publicznej znał aktualny adres zamieszkania skarżącego. Natomiast doręczyciel publicznego operatora pocztowego nie zaznaczył na zwróconej przesyłce pocztowej, gdzie umieścił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ w pierwszej kolejności winien pouczyć strony o treści art. 41 § 1 k.p.a. tj. o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu, czego w okolicznościach sprawy nie uczyniono. Nadto organ według własnego uznania oraz dowolnie wysyła kierowaną do niego korespondencję na różne adresy w W. tj. raz na ul. W. 6/77, innym raz na adres ul. G. 162/164 m. 29. Tymczasem tylko jeden z tych adresów został wskazany przez skarżącego w 2007 r., jako adres do korespondencji. Zdaniem skarżącego w okolicznościach sprawy nie jest możliwe zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego, w sytuacji gdy organ wysyłał wcześniejsze pisma na adres: ul. W. 6/77 i pod tym adresem korespondencja była obierana. D. G. zwrócił również uwagę, że organ posiadał wiedzę o tym, że skarżący w toku trwającego przez 6 lat postępowania, w 2012 roku dokonał zmiany miejsca zamieszkania. Powyższe wynika z wydanego zaświadczenia o zameldowaniu oraz z wydanego dowodu osobistego. Aktualnie skarżący mieszka pod adresem: [...] W. 129. Nadto prowadzi działalność turystyczną i gospodarczą a adres prowadzenia tej działalności ma w miejscu zamieszkania (dowód wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej), stąd też organ I instancji w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. posiadał informację w tym zakresie. Wiedząc zatem o obecności skarżącego w miejscu nowego stałego zamieszkania – W., kierując się zasadami słuszności i uwzględniania słusznego interesu stron, winien doręczyć mu decyzję na wskazany adres do doręczeń w W. wówczas, gdyby wiadomym było, że skarżący jako strona może ją odebrać. Warunkiem zastosowania art. 44 k.p.a. jest to by adresat pisma istotnie mieszkał po wskazanym adresem a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany art. 42 i art. 43 k.p.a. Skarżący podkreślił nadto, że żadnej informacji, w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie otrzymał, zatem nie mógł spodziewać się wydania decyzji. Zaprzeczył także, że pod adresem ul. G. 162/164 m. 29 [...] W. doręczyciel umieścił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o miejscu i terminie jego obioru. Pod tym adresem mieszka jego żona (co wynika z jej dowodu osobistego) i gdyby doręczyciel pozostawił zawiadomienie wówczas powiadomiłaby go o tym fakcie. Te okoliczności wykluczają możliwość uznania za skutecznie zastępczo doręczoną korespondencję dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. tj. o konieczności zawiadamiania o zmianie adresu skarżący został pouczony a informację w tym zakresie otrzymał w chwili wszczęcia postępowania. Ponadto, za nieuzasadnione uznał twierdzenia o posiadaniu przez organ wiedzy o zmianie adresu zamieszkania na: [...] W. 129. Do zadań organów administracji publicznej nie należy także monitorowanie aktywności podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (o ile nie jest to przedmiotem postępowania). Za nieuzasadniony uznano również zarzut o nieprawidłowej procedurze doręczenia przesyłki zawierającej decyzję. W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2014 r. skarżący zwrócił uwagę na "okoliczność dowolnego i swobodnego podejścia Wójta Gminy [...] do kwestii jego miejsca zamieszkania i doręczania mu korespondencji w toku prowadzonych postępowań administracyjnych/podatkowych prowadzonych przez ten organ oraz wiedzy organu o aktualnym miejscu zamieszkania", załączając kserokopie decyzji Wójta Gminy [...] dotyczących podatku rolnego, kierowanych do skarżącego na adres W. 129. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych Zaskarżone postanowienie stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest przyjęcie domniemania doręczenia w związku z doręczeniem zastępczym decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na działce o nr ewid. 143/1 w [...]. We wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożonym w 2006 r. D. G. wskazał jako adres zameldowania –ul. W. 6 m.77, [...] W., natomiast jako adres zamieszkania (do korespondencji) - ul. G. 162/164 m. 29, [...] W. Taki sam adres zameldowania skarżącego wynika z kserokopii wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy, natomiast adres W. ul. G. 162/164 figuruje również jako miejsce zamieszkania żony skarżącego i uczestniczki postępowania – E. U. Należy podkreślić, że skarżący w toku postępowania nie podał innego adresu zamieszkania, nie zmienił też adresu do korespondencji. Przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), również w lokalu organu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). Wyjątkowy charakter ma miejsce doręczenia określone w § 3 art. 42 k.p.a., tj. każde miejsce, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata tryb doręczania określa art. 43 k.p.a. – pismo doręcza się wówczas za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doręczenie w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a., zastosowanie znajduje instytucja doręczenia zastępczego, o której mowa w art. 44 k.p.a. Przepis ten stwarza domniemanie prawne, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowania pisma w placówce operatora pocztowego lub w urzędzie właściwej gminy. Innymi słowy ustawodawca zakłada prawdziwość twierdzenia o doręczeniu pisma adresatowi, bez względu na to, czy pismo w ten sposób doszło do jego rąk czy też fakt taki nie miał miejsca. Przyjęcie skutków prawnych doręczenia następuje po spełnienie wszystkich warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. W przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego – pierwszym z warunków jest przechowanie pisma przez okres 14 dni w jego placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Drugim warunkiem skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Tak przeprowadzone doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy przesyłka zawierająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została skierowana prawidłowo na podany przez skarżącego adres do korespondencji – W. ul. G. 162/164 m. 29. Wobec jej niepodjęcia prawidłowy był też czas awizowania (przechowywania przesyłki w placówce pocztowej) – dwukrotnie, najpierw od dnia 15.07.2013 r., później od 22.07.2013 r. – łącznie przez okres 14 dni. Sąd nie podziela jednak poglądu, że tak określone doręczenie pisma skarżącemu wywołało skutek doręczenia wskazany w przepisach k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że warunkiem przyjęcia, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi spełnienie przesłanek określonych w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem doręczyciela (wyrok NSA z dnia 17.08.2011 r., II GSK 794/10, System Informacji Prawnej LEX Nr 1068869, także wyroki WSA w Krakowie z dnia 12.05.2011 r., II SA/Kr 1335/10, LEX Nr 795668, NSA z dnia 19.01.2011 r., I OSK 1147/10, LEX Nr 969445, WSA w Warszawie z dnia 13.12.2010 r., II SA/Wa 1067/10, LEX Nr 755040, WSA w Gliwicach z dnia 10.12.2010 r., IV SA/Gl 150/10, LEX Nr 758309). Jednoznaczna informacja sporządzona przez doręczyciela czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz miejscu i terminie jej odebrania jest bezwzględnym wymogiem dla przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Okoliczność ta jest szczególnie akcentowana w orzecznictwie (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5.09.2012 r. II SA/Go 510/12 LEX nr 1221388, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.10.2012 r. II SA/Łd 469/12 LEX 1235552, II SA/Go wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2013 r. I SA/Wa 1177/12 LEX nr 1323484, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.03.2013 r. IV SA/Gl 442/12 LEX nr 1299608, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23.05.2013 r. II SA/Ol 250/13 LEX nr 1323703, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4.07.2013 r. III SA/Gd 226/13 LEX nr 1368858) W rozpoznawanej sprawie ani na druku potwierdzenia odbioru ani na kopercie zawierającej przesyłkę nie zapisano informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o możliwości jej odebrania. Nie jest również w ocenie Sądu wystarczający fakt wyjaśnienia tej kwestii pismem Poczty Polskiej S.A. z dnia 22.10.2013 r. (k. 36 akt administracyjnych), bowiem zgodnie z przytoczonymi wcześniej orzeczeniami fakt umieszczenia przez doręczyciela informacji o pozostawieniu tzw. awizo musi być jednoznaczny i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Tak ścisła interpretacja przepisu art. 44 § 2 k.p.a. wynika z faktu, że doręczenie zastępcze jest wyjątkiem od reguły. Nie mają natomiast znaczenia w rozpoznawanej sprawie podnoszone przez skarżącego okoliczności kierowania przez organ I instancji pism w toku postępowania na różne adresy - najpierw na adres W. ul. G. 162/164 m.29 - zarówno do skarżącego, jak i jego żony E. U. a następnie w 2011 r. i 2012 r. do skarżącego na adres W. ul. W. 6/77. Z punktu widzenia oceny prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji istotny jest bowiem wyłącznie fakt skierowania do skarżącego tej właśnie decyzji na podany przez niego adres do korespondencji, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło prawidłowo. Brak możliwości przyjęcia fikcji doręczenia powoduje, że w konsekwencji wadliwe jest uznanie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, oparte na przyjęciu przez organ odwoławczy, że skutek doręczenia nastąpił w dniu 29 lipca 2013 r. i od tej daty należy liczyć 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Z tych też względów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania – art. 134 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponownie oceniając odwołanie skarżącego organ weźmie pod uwagę fakt osobistego odebrania decyzji przez D. G. w dniu 14 sierpnia 2013 r. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ono wykonane (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.