II SA/Rz 1604/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg Gminy W. i Gminy S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki - oddala skargi - II SA/Rz 1604/14 UZASADNIENIE W związku z pisemną interwencją mieszkańców [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [.] przeprowadził kontrolę stanu technicznego kładki dla pieszych nad rzeką [...], zlokalizowanej na działkach nr 624, 675 w [.]. gm. W. oraz na działce nr 1533 w [.], gm. S. Ustalono, że konstrukcję kładki stanowią dwa pylony nośne – jeden usytuowany na działce nr 624 stanowiącej własność Gminy W., drugi – na działce nr 1533 stanowiącej własność GC. Do pylonów przymocowano stalowe liny nośne, a pomiędzy nimi wykonano pomost z desek. Przeprowadzona kontrola wykazała, że obiekt znajduje się w złym stanie technicznym – stalowe liny nośne są skorodowane, deski pomostu w kilku miejscach zbutwiałe i przegnite, zaś w części środkowej kładki stwierdzono brak kilku desek. Od strony [.] pylon wykazywał przechylenie w górnej części, a ponadto brak było jednej poręczy przy zejściu z kładki. Stwierdzono również ubytki w siatce zabezpieczającej boki kładki od strony [.]. Po dokonaniu takich ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [.] wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [.] czerwca 2014 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1406, ze zm.), nakazał Burmistrzowi S.. jako właścicielowi/użytkownikowi usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki poprzez wykonanie robót budowlanych określonych w sentencji tej decyzji w terminie do dnia 15 lipca 2014 r. Ponadto zakazał użytkowania ww. obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości informując, że decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zdaniem organu stwierdzony stan techniczny kładki może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a zatem decyzja o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości była w pełni zasadna. Za podmiot zobowiązany uznano Gminę S., bowiem z wykazu obiektów obcych znajdujących się w korytach rzek i potoków administrowanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW) w [.] wynikało, że jest ona właścicielem/użytkownikiem ww. kładki. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina S. podnosząc, że nie jest właścicielem lub użytkownikiem kładki, a zatem nałożenie na nią obowiązku usunięcia złego stanu technicznego tego obiektu przesądza o wadliwości decyzji. Gmina [.] nie była inwestorem tego obiektu, nie jest właścicielem żadnej z działek, na których kładka została zlokalizowana i nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do spornej kładki. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] uchylił decyzję organu I instancji w całości i równocześnie nakazał Gminie W. oraz Gminie S. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych nad rzeką [...] poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych w sentencji tej decyzji w terminie do dnia 15 grudnia 2014 r. Ponadto organ zakazał użytkowania ww. obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stwierdzony stan techniczny kładki nie pozostawiał wątpliwości co do zasadności wydania decyzji w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane i nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych wyszczególnionych w sentencji decyzji. Okoliczności te zdaniem organu odwoławczego zostały należycie wykazane i udokumentowane przez organ I instancji. Niemniej zaskarżona decyzja rażąca naruszała prawo, gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. Burmistrza S., który jako organ administracji samorządowej nie może być stroną postępowania, ani adresatem obowiązków należących do właściciela lub zarządcy obiektu jeśli nie wynika to z przepisów szczególnych. Obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego oraz charakteru sprawy, winien być nałożony solidarnie na Gminę S. i Gminę W. Kładka łączy obydwie ww. jednostki samorządu terytorialnego i służy jako droga komunikacyjna ogółowi ich społeczności. Wskazanie zatem Gmin, na których zlokalizowano sporną kładkę, jako adresatów decyzji znajduje uzasadnienie w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i ciążących na gminie zadaniach związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz obowiązkiem utrzymania urządzeń użyteczności publicznej, zlokalizowanych na terenie gminy. Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujących m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic i mostów, a także bezpieczeństwa obywateli. Przy czym z uregulowań przytoczonej ustawy nie wynika, aby realizacja tych zadań była ograniczona wyłącznie do obiektów stanowiących własność gminy lub znajdujących się na gruntach, do których gmina posiada tytuł prawny w postaci prawa własności. Zdaniem organu ewentualne wskazanie jako adresata decyzji GC nie znajduje uzasadnienia ze względu na faktyczny charakter i funkcję obiektu, a RZGW - ze względu na fakt, że kładka nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne i RZGW nie jest podmiotem odpowiedzialnym za jej należyte utrzymanie. Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyły Gmina W. oraz Gmina S. Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej przyjęcie, że jest ona adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 2, 14 i 15 u.s.g. oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane. Gmina W. nie legitymuje sie bowiem żadnym tytułem prawnym do spornego obiektu, a zatem nie może dokonywać żadnych czynności związanych z wykonywaniem robót budowlanych przy obiekcie i angażujących środki publiczne. Przedmiotowa kładka nie jest gminnym obiektem użyteczności publicznej i okoliczność ta wyklucza przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana do dbałości o jej stan techniczny w oparciu o wskazane wyżej przepisy u.s.g. Gmina S. wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego wadliwie ustaliły kręg stron postępowania, co stanowiło naruszenie art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. Skierowanie zaś decyzji do skarżącej stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ uznał Gminę S. za podmiot zobowiązany do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki metodą "uznaniowej eliminacji", co stanowi sprzeczność z art. 28 k.p.a. Pojęcie strony postępowania może być bowiem wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że Gmina S. jest właścicielem, użytkownikiem lub zarządcą kładki, gdyż nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego obiektu budowlanego, nigdy nie rościła sobie żadnych praw do niego, nie posiada również takiego obiektu w swoim wykazie środków trwałych. Korzystanie zaś z kładki przez mieszkańców Gminy nie rodzi automatycznie po stronie skarżącej interesu prawnego w należytym jej utrzymaniu, a obowiązujące przepisy prawa materialnego nie nakładają na Gminę obowiązku jej utrzymania. W odpowiedzi na skargi [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] wniósł o ich oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2015 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [.] wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja takich wad i uchybień nie zawiera. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowi art. 66 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1409, ze zm.), nakazujący wydanie decyzji obligującej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia W niniejszej sprawie za przesłanki wydania decyzji uznane zostały okoliczności wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 wym. ustawy. Niesporne pozostają ustalenia dotyczące stanu technicznego kładki dla pieszych wymagające wykonania wymienionych w decyzji robót. Przedmiotem kontrowersji jest natomiast wskazanie podmiotów zobowiązanych do wykonania tych robót. W art. 66 ustawy Prawo budowlane nie wymieniono wyraźnie adresata obowiązku określonego w ust. 1, jednakże umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 7 ww. ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych" i nałożenie określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu na jego właściciela lub zarządcę, wskazują, że wyłącznie te podmioty mogą być adresatem nakazu z art. 66 ust. 1. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z art. 66 ust. 1 jest bowiem konsekwencją niezastosowania się do obowiązków mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, wynikających z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym podkreślić, że takie rozumienie adresata decyzji z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie budzi żadnych wątpliwości, czego wyrazem jest niezmienne od lat orzecznictwo sądowe w tym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10.08.2011 r., II SA/Rz 433/11, LEX Nr 1086634, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2011 r., VIII SA/Wa 420/11, LEX Nr 1156034, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16.10.2012 r., II SA/Lu 553/12, LEX Nr 1234360, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9.01.2013 r., II SA/Gl 864/12, LEX Nr 1296139). Nie jest też przypadkowa kolejność, w jakiej w art. 61 cyt. ustawy zostały wymienione podmioty odpowiedzialne za utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych, a tym samym adresaci nakazu z art. 66 ust. 1. Otóż w pierwszej kolejności nakaz taki powinien zostać skierowany do właściciela obiektu, a dopiero gdy z jakichś przyczyn nie jest to możliwe – winien on zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (tak też WSA w Rzeszowie w powołanym wyroku II SA/Rz 433/11). O ile kwestia właściciela nie budzi wątpliwości – jest to podmiot posiadający tytuł prawny w postaci prawa własności, o tyle pojęcie zarządcy może być rozumiane w różny sposób. Na gruncie omawianych przepisów pozostaje ono jednak w ścisłym związku z zarządzaniem obiektem budowlanym, obejmującym w szczególności podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W doktrynie podkreśla się, że faktycznie odpowiedzialność za stan obiektu nie jest powiązana z prawem własności, lecz ze stanem władania i zarządzania danym obiektem (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, ABC 2006). Nie można zatem wykluczyć, że adresatem decyzji z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć bowiem na uwadze, że musi być ona wykonalna (A. Plucińska – Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX 2014). W rozpoznawanej sprawie obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki został nałożony solidarnie na Gminy S. i W. jako podmioty, na których spoczywa odpowiedzialność za stan techniczny i utrzymanie obiektu. W ocenie Sądu zarówno samo określenie adresatów nakazu, jak i wywiedziona przez organ II Instancji argumentacja w tym zakresie , są trafne. Niewątpliwie istotne znaczenie ma tu charakter obiektu, łączącego dwie nieruchomości, usytuowanego ponad powierzchnią działki stanowiącej wody płynące – rzekę [....]. W sytuacji braku potwierdzenia prawa własności tego konkretnego obiektu – kładki dla pieszych, nie sposób przypisać to prawo właścicielom bądź działek, na których usytuowane są pylony kładki (nr 1533 w [.] i nr 624 w [.]), bądź działki, nad którą ta kładka przebiega (nr 675). Słuszne są wywody organu wskazujące, że kładka nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a w związku z tym właściciel wód – Skarb Państwa czy sprawujący nimi trwały zarząd – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [.], nie jest podmiotem odpowiedzialnym za jej utrzymanie we właściwym stanie technicznym. Niewątpliwie zaś kładka jest wykorzystywana jako szlak komunikacyjny łączący dwie miejscowości w gminach [.] i [.] i służy mieszkańcom obu tych Gmin. Skoro zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujące także sprawy gminnych dróg, ulic i mostów oraz sprawy bezpieczeństwa obywateli należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.594, ze zm. – dalej u.s.g.) a z zasady domniemania kompetencji gminy, wyrażonej w art. 6 ust. 1 u.s.g., wynika, że do zakresu działania gminy należą wszytki sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, prawidłowo organ uznał, ze zobowiązanym do naprawienia stanu technicznego kładki są obie wymienione Gminy. Sąd podziela również stanowisko organu co do tego, ze realizacja ww. zadań gminy nie jest ograniczona wyłącznie do obiektów, do których gmina posiada tytuł prawny w postaci prawa własności. Konstrukcja normy prawnej – art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany – wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1-4 obliguje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wówczas zadaniem organu jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 61 ww. ustawy. Status strony postępowania nie wynika zatem z uznania organu, jak podnosi w swojej skardze Gmina S., lecz jest wywodzony z prawa materialnego – art. 61 ustawy, a metoda "eliminacji" podmiotów wynika wprost z tego przepisu. Powołanie się natomiast przez organy na przepisy ustawy o samorządzie gminnym miało na celu ustalenie zakresu obowiązków względem obiektu służącego zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co skutkowało oddaleniem obydwu skarg w oparciu o art. 151 P.p.s.a.