II SA/Rz 1653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r.nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy terenu -skargę oddala- Przedmiotem skargi B.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy terenu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku B. G. Burmistrz Miasta [....] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 2739 położonej przy ul. [...] w J. określając maksymalną wysokość obiektu mierzoną od poziomu średniego terenu przed głównym wejściem na 9 m. Wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. B.G. oraz M.G. wystąpili do Burmistrza Miasta [...] o zmianę wyżej opisanej decyzji w części określającej maksymalną wysokość budynku - do 10 m. W uzasadnieniu wskazali, iż w trakcie budowy podwyższono ściankę kolankową poddasza, co skutkowało zmianą wysokości budynku, tak, że przekroczyła ona określoną w decyzji wysokość 9 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli uznał, że zmiana ta stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowanego i wstrzymał prace budowlane. Z uwagi na powyższe nieuzyskanie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy będzie skutkowało koniecznością wykonania kosztownych robót rozbiórkowych dachu. Burmistrz Miasta [....] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. powołując się w uzasadnieniu na niespełnienie ustawowego wymogu warunkującego weryfikację decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), tj. brak zgody M.C., B.S., S.S. oraz E.S. na zmianę decyzji objętej wnioskiem. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B.G. wnosząc w odwołaniu o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. przez nierozważenie przesłanki słusznego interesu społecznego i interesu strony i przez błędne założenie, że zmiana decyzji wymaga zgody stron, które nie nabyły na mocy tej decyzji prawa; naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego w zakresie zastosowania przepisów ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że z redakcji przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji na mocy której strona nabyła prawo niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: decyzja musi być ostateczna, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji oraz brak jest przeciwskazań do uchylenia lub zmiany w przepisach szczególnych, do których w przedmiotowej sprawie należą regulacje zawarte w u.p.z.p. Dodatkowo Kolegium wskazało, że tryb ten ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych. Organ odwoławczy uznał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako decyzja uznaniowa podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji o niespełnieniu przesłanki warunkującej zmianę decyzji, jaką jest zgoda stron, organ odwoławczy wyjaśnił, że przy zmianie decyzji w tym trybie nie chodzi tylko o zgodę strony, która nabyła prawa, ale także o zgodę pozostałych stron postępowania, ustalonych zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie przymiot ten przysługiwał właścicielom sąsiednich działek. Brak zgody części z nich wykluczał pozytywne rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji. Decyzja wydana z naruszeniem wymogu ustawowego stanowiłaby bowiem rażące naruszenie reguł zachowania się przez organ przy zmianie decyzji skutkujące nieważnością decyzji. Kolegium nie podzieliło także zastrzeżeń odwołania w zakresie braku należytego uzasadnienia decyzji oraz potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z uwagi na klarowność ustalonego stanu faktycznego i precyzyjnie wyrażone stanowisko stron w zakresie braku zgody na zmianę decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.G. zażądała uchylenia decyzji obu instancji, przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na nierozważeniu zaistnienia przesłanki słusznego interesu społecznego i interesu strony. Pierwszego upatrywać należy w skutkach finansowych rozstrzygnięcia, sięgających kwoty ponad 40 000 zł. Natomiast z punktu widzenia szeroko pojętego interesu społecznego nie jest korzystne, aby w świetle prawa doszło do rozbiórki wzniesionego dużym kosztem domu mieszkalnego zwłaszcza, że odstępstwo od ustaleń zwartych w decyzji o warunkach zabudowy zdaniem skarżącego jest minimalne. Wadliwość postępowania dowodowego i naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. polegało na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sytuacji, gdy prawdopodobne było uzgodnienie w jej trakcie interesów wszystkich zainteresowanych stron. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w chwili obecnej strony postępowania prowadzą rozmowy w kierunku wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę. Skarżąca wskazała także na nowe okoliczności nieznane jej wcześniej, tj. wykonanie zabudowań na nieruchomości sąsiedniej z naruszeniem odległości od granic działki skarżącej, samowolę budowlaną w zakresie budowy ganku i budynku gospodarczego, a także likwidację otworów przesłoniętych kaflami szklanymi i wstawienie w ich miejsce okien. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona gdyż okazała się oczywiście bezzasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy. Ze względu na wyraźnie określone żądanie B.G. i M.G. z dnia [...] maja 2015 r., Organy stosowały w niniejszej sprawie przepis art. 155 K.p.a. Zgodnie z jego treścią decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Zgoda o jakiej mowa art. 155 K.p.a. musi być zgodą wyrażoną przez stronę jasno, a więc nie w sposób dorozumiany. W tym miejscu, Sąd przychyla się do poglądu (m.in. wyroki NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1455/12, z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 828/11, z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1855/02) o dopuszczalności zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., bowiem nie jest to decyzja typu związanego. Przewiduje ona dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje u.p.z.p., w szczególności jej art. 61 u.p.z.p. Wyjaśnić również należy, że na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor może kontynuować proces inwestycyjny w szczególności w drodze złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji o określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrach. Użycie w art. 155 K.p.a. określenia "strona" w liczbie pojedynczej nie oznacza, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. VII SA/Wa 664/09, wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. II OSK 978/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r. II SA/Gl 413/13). Za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy uważa się właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Stąd w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. istnieje wymóg uzyskania przez Organ zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów. Skoro udział właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie budzi wątpliwości, pozbawienie ich prawa wypowiedzenia się co do proponowanych przez inwestora zmian w trybie art. 155 K.p.a. czyniłoby ten udział iluzorycznym, tym bardziej, gdy zmiany te dotyczą istotnych z ich punktu widzenia parametrów inwestycji. Jest to ważne także z tego względu, że nabyciu prawa przez stronę występującą o zmianę decyzji towarzyszą powstające w związku z tym obowiązki dla pozostałych stron, w tym poprzez znoszenie przyszłego oddziaływania na ich nieruchomości. W okolicznościach sprawy takie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie występuje skoro inwestorzy wnioskowali o zmianę wysokości budynku mieszkalnego z 9 m na 10 m. Reasumując, organ pierwszej instancji przyjął prawidłową dla zastosowania art. 155 K.p.a. praktykę występując o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę do stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nr [...]. W przekonaniu składu orzekającego WSA nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu w sprawie art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji ostatecznej, skoro po uzyskaniu informacji o przedmiocie żądania, E.S., S.S., a także M.C. , B.S. wyrazili w formie pisemnej w sposób nie budzący wątpliwości swój sprzeciw w sprawie wnioskowanej zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W pismach z dnia 25 maja 2015 r. nie tylko stanowczo sprzeciwili się tej zmianie ale także swe stanowisko uzasadnili. Natomiast G.H. nie odpowiedział pisemnie na zawiadomienie Organu o przedmiocie wszczętego postępowania, co oznacza że także on nie wyraził zgody na proponowaną przez inwestorów zmianę. Ponieważ strony nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, to organy obu instancji nie mogły w sposób pozytywny odpowiedzieć na wniosek inwestorów zmieniając decyzję o warunkach zabudowy w zakresie wysokości budynku. Dla tej oceny nie mają jakiegokolwiek wpływu argumenty skargi w postaci ewentualnych kosztów rozbiórki domu mieszkalnego, a także naruszeń przepisów prawa budowlanego jakiego mieli zdaniem strony dopuścić się jej sąsiedzi. Tego typu okoliczności są obojętne dla kwestii stosowania art. 155 K.p.a. Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut skargi podnoszący nieprzeprowadzenie przez Organy rozprawy administracyjnej. Według art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Opisana już wyżej jednoznaczna odpowiedź stron postępowania nie pozostawiała złudzeń, że nie wyrażają zgody na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przepis K.p.a. mógłby wchodzić wchodzi w grę o ile istniałoby pole do ustalenia wzajemnych ustępstw. Skoro istnienie takiego pola eliminują jednoznaczne oświadczenia stron, to nie nastąpiło naruszenie przepisu obligującego Organ do przeprowadzenia rozprawy. Stanowisko SKO w tym względzie zasługuje według Sądu na pełną aprobatę. Reasumując, należało zaakceptować decyzję SKO jako w pełni odpowiadającą prawu. WSA działając z urzędu również nie doszukał się takich naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością uwzględnienia skargi. Stanowisko Organu odwoławczego jako zgodne z prawem nie mogło zostać przez Sąd podważone mocą jego kompetencji kasacyjnych. Z tych względów skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna, a w rezultacie została też oddalono przez WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a.