II SA/Rz 355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 4 stycznia 2013 r. nr XXXVI/491/2013 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków -skargę oddala- II SA/Rz 355/15 UZASADNIENIE Uchwałą nr XXXVI/491/2013 z dnia 4 stycznia 2013 r., podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Rada Miasta Tarnobrzega uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze miasta Tarnobrzega. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. A. R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", wezwał Radę Miasta Tarnobrzega do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie ww. uchwały w całości. Zarzucił naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r., poz. 139) w zw. z § 29 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) poprzez nadanie regulaminowi dostarczania wody i odprowadzania ścieków formy załącznika do uchwały oraz naruszenie art. 19 ust. 2 ww. ustawy polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego w stanowieniu prawa miejscowego i nałożenie na odbiorcę usług wodno-kanalizacyjnych nowych, nieprzewidzianych ustawą obowiązków fiskalnych. W odpowiedzi na to wezwanie Prezydent Miasta poinformował, że Gmina Tarnobrzeg uznaje wezwanie w całości za zasadne i podejmie działania w celu wyeliminowania uchwały nr XXXVI/491/2013 z dnia 4 stycznia 2013 r. z obrotu prawnego. Na sesji Rady Miasta Tarnobrzega w dniu 29 grudnia 2014 r. podjęta już została uchwała nr IV/26/2014 zmieniająca kwestionowaną uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże regulamin ponownie został uchwalony w formie załącznika. Stosowny nowy projekt uchwały uwzględniający zapis § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej zostanie przygotowany niezwłocznie. W dalszej kolejności A. R. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega nr XXXVI/491/2013 z dnia 4 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów wskazanych już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 9 ust. 1 tej ustawy w zw. z § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez nadanie regulaminowi dostarczania wody i odprowadzania ścieków formy załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, że organ w zaskarżonej uchwale wprowadził nieprzewidzianą ww. ustawą definicję powierzchni dachu, z czym powiązał obowiązek uiszczania opłat za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych z tych właśnie powierzchni. Takich opłat nie przewiduje ustawodawca, gdyż wody opadowe i roztopowe z powierzchni dachów stają się ściekami dopiero w kontakcie z powierzchnią zanieczyszczoną, a zatem powierzchnia ziemi (parkingu, placu itp.). Pobieranie opłat za odprowadzanie wód z dachu, a następnie po odprowadzeniu tej wody z dachu na powierzchnię zanieczyszczoną skutkuje obowiązkiem ponownego uiszczenia przez skarżącego opłaty za tą samą usługę tyle, że inaczej nazwaną. Skarżący jest bowiem stroną umowy na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, zawartej z przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie T. – A. sp. z o.o. z/s w T. Po wejściu w życie zaskarżonego regulaminu umowa została aneksowana w ten sposób, że w jej § 2 ust. 1 zmieniono podstawę prawną świadczenia usług i w miejsce obowiązującego dotychczas regulaminu wpisano regulamin wprowadzony zaskarżoną uchwałą. Konsekwencją tej zmiany była zmiana umowy poprzez zwiększenie wielkości powierzchni zredukowanej o 5.973,30 m2, prowadząca do zwiększenia obciążenia fiskalnego odbiorcy usług. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta Tarnobrzega Prezydent Miasta podniósł, że skargę w zakresie nadania regulaminowi formy załącznika do uchwały uznać należy za zasadną. Zarzut ten jednakże jest już nieaktualny, gdyż uchwałą z dnia 26 lutego 2015 r. nr VIII/62/2015 Rada uchyliła zaskarżoną uchwałę i naprawiła opisaną wyżej wadę prawną. W zakresie zaś naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Rada wniosła o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie wprowadziła nowej definicji powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni. W § 2 ust. 2 regulaminu wskazano bowiem, że użyte w regulaminie określenia niezidentyfikowane w ust. 1 zdefiniowane są w ustawie oraz przepisach wydanych na jej podstawie, a zatem stosowane są w nim określenia ustawowe. Niemniej jednak w nowoprzyjętej uchwale zmieniono treść spornego § 19 ust. 5 regulaminu tak, aby nie budził on już żadnych wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że zostały spełnione warunki formalne do jej wniesienia. Skierowanie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiedział organ, a sama skarga złożona została w terminie wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. Badając legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. – dalej w skrócie u.s.g.), będący podstawą jej wniesienia, który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. - przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy art. 101 ust. 2 u.s.g. ma istotne znaczenie, bowiem WSA w Rzeszowie rozpoznawał już skargę grupy osób na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega nr XXXVI/491/2013 z dnia 4 stycznia 2013 r. w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czyli tę samą uchwałę, która jest przedmiotem skargi A. R. Wówczas to, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 558/13 Sąd skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości budziła interpretacja regulacji art. 102 ust. 2 u.s.g. NSA w postanowieniu z dnia 24.02.2009 r., II OSK 181/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał kierunek wykładni tego przepisu, rozstrzygające znaczenie przypisując rozumieniu pojęcia "sprawa" użytego w ww. przepisach. Pojęcie to zwykle łączone jest ze sprawą będącą przedmiotem rozpatrzenia organu administracji publicznej czy też rozpoznania sądu administracyjnego i traktowane jest jako całościowy przedmiot rozstrzygania w oparciu o określone normy prawa materialnego. Takie rozumienie sprawy charakterystyczne jest w szczególności dla załatwienia indywidualnych spraw obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy różnią się w swej treści od rozstrzygnięć indywidualnych. Zawierają bowiem normy adresowane do ogółu adresatów, normując bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, ale mogą też zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się więc, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu (P.A. Chmielnicki (red: ), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, cyt. postanowienie NSA z dnia 24.02.2009 r., II OSK 181/09). Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 u.s.g. Trudno byłoby na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. Podzielając taki sposób rozumienia art. 101 ust. 2 u.s.g. Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną, jednakże z zastrzeżeniem wyrażonym w ww. postanowieniu NSA z dnia 24.02.2009 r., że jeśli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w tym zakresie, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. W rozpoznawanej sprawie wyłoniło się również inne istotne zagadnienie. Otóż zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem wejścia w życie uchwały nr VIII/62/2015 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosowny zapis o utracie mocy zaskarżonej uchwały i uchwały ją zmieniającej z dnia 29 grudnia 2014 r., został zawarty w § 43 "nowej" uchwały. W odniesieniu do skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która po jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego została zmieniona lub uchylona, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14.09.1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK ZU 1994, cz. II, poz. 44). Trybunał uznał, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Konsekwentnie przyjął też, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po jej zaskarżeniu do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Powyższy pogląd został podzielony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/0724.02.2009 r., II OSK 181/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie także ten pogląd przyjmuje. Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej uchwały i oceny naruszenia przez nią interesu prawnego skarżącego, Sąd związany był cyt. wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 558/13. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy przekroczenia delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten wymienia zakres uregulowania jaki powinien zawierać regulamin określający prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Skarżący wskazuje, że Rada Miasta Tarnobrzega naruszyła ten przepis, wprowadzając własną definicję "powierzchni dachu", z czym powiązała obowiązek uiszczania opłat za odprowadzenie wód deszczowych i opadowych z takich powierzchni - § 2 pkt 20 w zw. z § 19 uchwały. Kwestia wprowadzenia definicji "powierzchni dachu" i naliczania od niej opłat za odprowadzeni wód była przedmiotem rozważań WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Rz 558/13. Sąd ten uznał m. in. za nietrafny zarzut naruszenia art. 2 pkt 8c cyt. ustawy, definiującego pojęcie ścieków, poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że ściekami są również wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni dachów, za które należy pobierać opłaty za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Sad nie dopatrzył się w uchwale, ani w stanowiącym jej załącznik regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanowień sprzecznych z normą prawną art. 2 pkt 8c ww. ustawy, zauważył natomiast wskazanie w tym regulaminie, że użyte w nim określenia "niezidentyfikowane w ust. 1", zdefiniowane są w ustawie oraz przepisach wydanych na jej podstawie (§ 2 ust. 2), a zatem stosowane są w nim określenia ustawowe. Sąd w wyroku II SA/Rz 558/13 uznał też, że zawarta w § 2 pkt 20 regulaminu definicja dachu nie narusza żadnego przepisu ustawy, natomiast zasada naliczania opłat za ścieki pochodzące z powierzchni dachów i sposób tego naliczania zostały zawarte w uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta Tarnobrzega. Zarzuty w tym zakresie nie mogły zatem wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wskazać należy, że A. R. zaskarżył również uchwałę podjętą w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków – uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega nr LII/664/2013 z dnia 27 grudnia 2013 r., W dalszych wywodach zawartych w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. Sąd nie podzielił zarzutu, "jakoby postanowienia § 17 ust. 1 i § 19 ust. 5 regulaminu, stanowiącego załącznik skarżonej uchwały były sprzeczne z art. 27 ust. 4 i 5 ustawy, a przy tym, z wywodem, iż naliczanie opłat przy zastosowaniu przelicznika 1 m2 powierzchni dachu nie ma oparcia w przepisach prawa oraz narusza zasadę równości wobec prawa oraz równego traktowania członków wspólnoty samorządowej (poprzez nałożenie "daniny w postaci opłat" dla grupy mieszkańców prowadzących działalność gospodarczą). Analiza powołanych wyżej postanowień regulaminu, odnoszących się do sposobu rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie daje żadnych podstaw do przypisania im sprzeczności z normą prawną wskazanych przepisów ustawy. Przede wszystkim nie ustalono w nich naliczenia opłaty za odprowadzanie ścieków przyjmując jednostkę rozliczeniową, tj. m2 powierzchni, której nie przewiduje ustawa (powierzchni dachów)". Związany wyrokiem II SA/Rz 558/13 Sąd orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje ocenę prawną w nim wyrażoną, co prowadzi do konkluzji, że zaskarżona uchwała nie narusza obiektywnie rozumianego indywidualnego interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu nie ma charakteru istotnego naruszenia, mogącego być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nadanie regulaminowi formy załącznika do uchwały. Należy podzielić wyrażone w tym zakresie poglądy orzecznictwa, że dla oceny zgodności z prawem uchwały nie jest istotna kwestia dotycząca zawarcia treści normatywnej w załączniku do tej uchwały. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują bowiem w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności, by załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie mógł mieć charakteru normatywnego (zob. wyrok NSA z dnia 7.04.2005 r., OSK 1356/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2.02.2006 r., V SA/Wr 383/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku stwierdzenia sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.