II SA/Rz 387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej Z. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, które wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 18 marca 2013 r. Z. D. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego i budynku garażowego oraz bezodpływowego szamba na działkach nr 1195/10, 1195/11 i 1195/3 w D. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Burmistrz [...] zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia działki nr 1194/2 z działką nr 1845 (drogą wojewódzką), powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: k.p.a. Organ I instancji ustalił, że budynek mieszkalny oznaczony przez inwestorkę nr 1 posadowiony ma być w ciągu drogi, która jest przedmiotem postanowień Sądu Rejonowego [...] Wydziału Cywilnego o udzielenie zabezpieczenia w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej. Sprawa ta została zawieszona z powodu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr 1194/2 i 1845, zainicjowanego wnioskiem Z. B. Natomiast teren planowanej inwestycji nie ma na obecną chwilę dostępu do drogi publicznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. D. zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zawieszenie postępowania nosi w jej ocenie znamiona obstrukcji procesowej, która ma leżeć w interesie Gminy [...], będącej inicjatorem postępowania o ustanowienie drogi koniecznej. Natomiast z powództwa jej matki M. D. toczy się przeciwko Gminie postępowanie o ochronę własności i zakazanie przejeżdżania i przechodzenia przez nieruchomość objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednak ewentualny przebieg drogi koniecznej nie będzie kolidował z lokalizacją budynków, który wbrew stanowisku organu nie jest planowany w ciągu drogi. Jak ponadto wynika z aktualnej mapy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a gdyby go nie posiadł, organ powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy, a nie zawieszać postępowanie w tej sprawie. Z działki nr 1845 (drogi wojewódzkiej) M. D. na podstawie ostatecznej decyzji wybudowała zjazd na działkę nr 1195/10. Opisanym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., SKO [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy uznając, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uprawniające do zawieszenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego toczące się postępowanie rozgraniczeniowe stanowi przeszkodę do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ między wskazanymi zagadnieniami zachodzi związek. Podnoszone zaś przez Z. D. zarzuty okazały się bezzasadne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Z. D., domagając się jego uchylenia i orzeczenia o kosztach postępowania. W ocenie skarżącej w okolicznościach sprawy brak było podstawy do zawieszenia postępowania, a działanie Burmistrza [...] nosi znamiona stronniczości. Organy nie wyjaśniły, jaki związek zachodzi pomiędzy sprawą o rozgraniczenie a sprawą o ustalenie warunków zabudowy. Zaś działki objęte sporem granicznym nie zostały wymienione we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie. Teren inwestycji ma natomiast bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga jest uzasadniona, bowiem Sąd stwierdza, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wywody skargi, należy wskazać, że istota sądowej kontroli, objętego skargą postanowienia, sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz do oceny, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, z tym zastrzeżeniem, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc, wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów, trzeba wskazać, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym. W wyroku z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.07.2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA w Rzeszowie z 7.02. 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 917/11, WSA w Krakowie z 26.03.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tego rodzaju zależność, a stwierdzenie powyższego skutkowało uwzględnieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zawieszone w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 18 marca 2013 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz bezodpływowego szamba na działkach nr 1195/10; 1195/11 i 1195 /3 w miejscowości D. gmina [...]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Spełnienie ww. ustawowych warunków łącznie oznacza, że strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ prowadzący postępowanie musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa, 2004 r.). Jednym z tych warunków jest przesłanka dostępu do drogi publicznej określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych. W sytuacji, gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu, ich wybór leży w gestii inwestora. Z mapy ewidencyjnej w skali 1;2000 (karta akt admin. I inst. nr 3), dołączonej do wniosku wynika, że działka 1195/3 bezpośrednio graniczy z drogą publicznej nr [...], a działka nr 1195/10 również ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd. Skarżąca do akt sądowych przedłożyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z działki nr 1845 stanowiącą drogę wojewódzką Nr [...] relacji [...] w km [...] strona lewa na działkę nr ewid. 1195/10 w D., położoną w jednostce ewidencyjnej [...] dla M. i E. D. zam. [...] oraz protokół z 16 października 2013 r. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich, z treści którego wynika, że roboty związane z budową ww. zjazdu zostały wykonane zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., a paś drogowy został doprowadzony do stanu użyteczności. Materiał dowodowy wskazuje, że przed Sądem Rejonowym [...] toczy się sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej między innymi przez działki, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] zmienił swoje prawomocne postanowienie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt [...] w zakresie zabezpieczenia roszczeń wnioskodawców o wykonywanie przechodu i przejazdu od swoich nieruchomości do drogi publicznej, w ten sposób, że zmienił trasę zabezpieczenia z tej przyczyny, że M. D. i E. D. wybudowali szlak drożny, który w części został utwardzony asfaltem o szerokości 3 metrów, z urządzonym zjazdem z drogi publicznej, przebiegającym przez działki nr 1211/3, 1195/10, 1195/3 i 1195/2, położone w D. Ten szlak drożny łączy działki władnące wnioskodawców z drogą publiczną - drogą wojewódzką nr [...] relacji [...] i w pełni zabezpiecza żądanie wnioskodawców (szlak wg wariantu II oznaczony kolorem niebieskim przez biegłego geodetę B. K. na mapie ewidencyjnej. Sąd w uzasadnieniu postanowienia zmieniającego stwierdził, że dotychczasowe zabezpieczenie jest zbyt uciążliwe dla uczestników, a nowo wybudowany szlak drożny zabezpiecza dochodzone przez wnioskodawców roszczenie. Mając na uwadze wyżej przywołaną treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza się w żaden sposób o lokalizacji budynku, a jedynie określa parametry dotyczące planowanego obiektu budowlanego oraz terenu, na którym będzie realizowana inwestycja, co wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). To w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę konkretyzuje się rozmieszczenie obiektów budowlanych na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie definiowania dostępu do drogi publicznej nie budzi zasadniczo wątpliwości i przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wówczas, gdy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a wiec bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14.09.2011 r. sygn. akt II SA/Rz 534/11, LEX nr 1132406; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9.11.2011 r. sygn. akt II SA/Rz 999/10, LEX nr 1153282). Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Burmistrz [...] błędnie przyjął, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie ma dostępu do drogi publicznej. Sąd stwierdza, że przyczyna wskazana jako podstawa zawieszenia to jest brak dostępu do drogi publicznej nie istniała zarówno w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (18 marca 2013 r.) jak i w dacie wydania postanowienia przez Burmistrza [...] ([...] listopada 2013 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaaprobowało ten błędny pogląd i dlatego Sąd wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie I i II instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zarówno organ I jak i II isnatcnji błędnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego przez inny organ lub sąd zależy rozpatrzenie sprawy o warunkach zabudowy. W kategorii zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie mieści się też rozstrzygnięcie o ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obydwu instancji wadliwie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy orzekające uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozpoznają wniosek strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny Sąd odstąpił od opatrzenia wyroku klauzulą z art. 152 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obydwu instancji wobec błędnego przyjęcia przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.