II SA/Rz 414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. II SA/Rz 414/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku A.L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką B.D., decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, która legitymuje się orzeczeniem z [...] września 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. Ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2020 r., zaś niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2020 r. Wnioskodawczyni sprawuje także opiekę nad ojcem, legitymującym się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2018 r. jest on częściowo niezdolny do pracy. W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") świadczenie nie może zostać przyznane. Dodatkowo podał, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W odwołaniu od tej decyzji złożyła A.L. wskazałam, że w związku z koniecznością opieki nad rodzicami codziennie do niech dojeżdża, co wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Stan zdrowia ojca, który mimo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności sam wymaga opieki, nie pozwala na sprawowanie opieki nad żoną. Podkreśliła, że bez jej pomocy rodzice, szczególnie mama, nie mogliby funkcjonować. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz przywołało wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wywiodło, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwencją tego orzeczenia jest to, że strona może ubiegać się o świadczenia pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a zatem w tym zakresie Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta. Odnośnie drugiej ze wskazanych przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadania przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie administracyjnym ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego wyżej przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga natomiast – najnowsza i odmienna linia orzecznicza – wskazuje, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopóki w sprawie nie zostanie wykazane, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wszelkie inne obiektywne okoliczności, nie stanową wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium przychyliło się do drugiego ze stanowisk, podkreślając, że za jego słusznością przemawia dodatkowo wykładnia językowa ww. przepisu, pozwalająca stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Dlatego jako nieskuteczne Kolegium oceniło zarzuty odwołania o braku możliwości sprawowania opieki przez małżonka, z uwagi na jego stan zdrowia. Decydującą okolicznością jest niekwestionowany fakt, że nie posiada on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A.L. podkreśliła krzywdzący charakter decyzji Kolegium, które uznało, że warunkiem koniecznym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez obojga małżonków. Wskazała, że jej tato posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, cierpi na wiele schorzeń, jak padaczka, arytmia serca – napadowe migotanie przedsionków , choroba zwyrodnieniowa stawów kolanowych i kręgosłupa, itd. i ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad żoną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jaj załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. Zm.) – dalej: "u.ś.r." świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, istnieje konieczność dokonania oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego nie uczynił organ I instancji. Jego błędne stanowisko w tym zakresie organu I instancji zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji powołały się również na negatywną przesłankę wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest bowiem, że matka skarżącej – B.D., nad którą sprawowana jest opieka, jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Badając legalność zaskarżonej decyzji obejmującą ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego, przypomnieć należy, że pierwotnie świadczenie pielęgnacyjne przewidziane było wyłącznie na niepełnosprawne dzieci, dopiero nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z 2010 r. rozszerzyła krąg osób uprawnionych do świadczenia na "osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.- "K.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny". Od początku jednak (od pierwszej nowelizacji ustawy w 2005 r.), pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim było przesłanką negatywną przyznania świadczenia. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 K..r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Istotne znaczenie ma art. 130 K.r.o., który wprost wskazuje, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa, przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. W rozpoznawanej sprawie istnieje jednak sytuacja, a przynajmniej wynika ona z relacji skarżącej i przedłożonej przez nią dokumentacji medycznej, że ojciec skarżącej, a mąż jej matki – S.D., legitymuje się co prawda orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednak cierpi na liczne dolegliwości fizyczne i psychiczne i z tego powodu nie jest w stanie sprawować opieki and żoną, opieki wymaga natomiast sam. Dlatego też przy stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., konieczne jest skorzystanie z metod wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek – S.D., a nie wyłącznie od ustalenia, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.. Zastosowana przez Sąd wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie (m. in. w wyrokach NSA z 18 listopada 2015 r. I OSK 1200/14 i z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15 oraz wyrokach WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r., II SA/Rz 522/19, w Białymstoku z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 987/12, w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r., II SA/Po 242/12 i z 10 października 2019 r., II SA/Po 583/19, we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11, w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12). Przekonywującą argumentację przedstawił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 18.11.2015 r., I OSK 1200/14, stwierdzając co następuje: "Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Sąd nie podziela przy tym wyrażonego przez Kolegium poglądu co do braku możliwości oceny przez organ, czy stan zdrowia poszczególnych osób zobowiązanych do alimentacji uniemożliwia im sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Tego rodzaju ocena dokonywana jest bowiem każdorazowo w sytuacji gdy świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a istnieje więcej osób zobowiązanych do alimentacji Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. za nieprawidłową, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, mające wpływ na wynik sprawy, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Taka interpretacja wymienionego przepisu spowodowała też wadliwą ocenę materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności dotyczących stanu zdrowia S.D. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przy ocenie materiału dowodowego, a w razie potrzeby uzupełnią dowody na okoliczność stanu zdrowia ojca skarżącej i obiektywnych możliwości sprawowania przez niego opieki nad żoną.