II SA/Rz 451/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. II SA/Rz 451/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad żoną M. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm., określanej dalej jako u.ś.r.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. S. w dniu 12 grudnia 2011 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nad żoną M. S. W sprawie orzekało już SKO, które decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego nad żoną M. S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wójt Gminy [...] pismem z dnia 24 stycznia 2012 r., wezwał J. S. do osobistego stawiennictwa w Ośrodku Urzędu Gminy, w terminie 7 dni w celu usunięcia braków formalnych we wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. do złożenia dwóch odpisów wniosku. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego nad żoną M. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.p., wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a drugi współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ naprowadził, że żona J. S. jest osobą wymagającą opieki (z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym) i pozostaje w związku małżeńskim, a J. S. nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, dlatego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S. domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nad chorą żoną. Podniósł, że od 10 lat sprawuje nad nią opiekę, gdyż w tak trudnej sytuacji nie może pozostawić jej samej i podjąć pracy zarobkowej. Na poparcie swojego żądania powołał się na argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. SKO decyzją z dnia [...] marca 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenie pielęgnacyjnego, gdyż M. S. (wymagająca opieki), pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniósł, że ewentualne zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w kontekście ostatniej nowelizacji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy, zwłaszcza, że literalne brzmienie tego przepisu, nie może budzić wątpliwości. Kolegium nadmieniło, że powyższa regulacja w dalszym ciągu obowiązuje i nie pozwala przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że drugi współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, że niewątpliwie są one istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej i materialnej rodziny, jednakże nie mogły zostać uwzględnione. W skardze J. S. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nad żoną i nie zgodził się ze stanowiskiem organów obydwu instancji. Podobnie jak w odwołaniu zarzucił, że decyzja Kolegium w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. jest sprzeczna z prawem. Przedstawił sytuację rodzinną w związku z codzienną opieką nad chorą żoną ze względu na zaburzenia ruchowe, czuciowe oraz wzrokowe. Podniósł, że jedynym dochodem rodziny jest renta żony, która nie wystarcza na pokrycie wszystkich kosztów związanych z życiem codziennym i leczeniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium podniosło, że nie traci z pola widzenia powołanego przez skarżącego Wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie i wyjaśniło, że orzeczenia te zapady na tle odmiennej regulacji prawnej, jeszcze przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także ze względów, które nie zostały w niej podniesione. Poza sporem pozostaje, że skarżący J. S. pozostaje w związku małżeńskim z M. S., która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 września 2009 r., nr akt [...], zgodnie z którym jest ona osobą nie tylko całkowicie niezdolną do pracy, ale i co istotne – niezdolną do samodzielnej egzystencji – do dnia 30 października 2012 r. Bezsporne jest także, iż skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także że nie pracuje on. W pierwszej kolejności należało ustalić, czy J. S. należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Według art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie powyższe z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm. – dalej K.r.io.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości w świetle przepisów art. 27, art. 28, czy choćby art. 130 K.r.io., że małżonek jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji drugiego małżonka. W tej sytuacji konieczne było ustalenie, czy J. S. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w wyżej przytaczanym art.. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ II instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią uznając, iż sam fakt pozostawania w związku małżeńskim przy braku orzeczenia zaliczającego skarżącego małżonka do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji wadliwie odczytały treść art. 17 u.ś.r. Z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wynika, że "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". Taka wykładnia jest zgodna z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Jednakże, jak zauważono w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 92/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nowela ta nie zmieniła jednak ani nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie ściśle językowa – czy literalna jak to wskazuje organ II instancji - wykładnia przepisu, uniemożliwiałaby skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niwecząc skutki orzeczenia Trybunału. Stało się to także przyczyną podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt S 1/10 (Lex Omega nr 602861), przedstawiającego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał zwracał jednak uwagę na możliwość takiej wykładni art. 17 u.ś.r., która pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi mimo ówczesnego brzmienia ust. 5 pkt 2 lit. a tego przepisu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia zaprezentowana przez organy w kontrolowanym postępowaniu skłania wprost do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji – sprzecznej z ideą racjonalnego ustawodawcy, że świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, co przecież również pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędącą małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek (tak. min. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 456/11 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2010r. sygn. akt VIII SA/Wa 671/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejszym Sąd podziela więc tożsamy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 328/12, czy innych wyrokach – np. WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 434/12, oraz tut. Sądu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 299/12. Na poparcie tegoż poglądu przywołać także wypada znamienne stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z 25.04.2003 r., sygn. akt III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) – "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Stwierdzić wypada, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie rodziny potrzebującej pomocy i znajdującej się w trudnej sytuacji, nie tylko materialnej, ale przede wszystkim faktycznej, pozwalając zdjąć z Państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia takiej pomocy w formie zinstytucjonalizowanej. Tylko taka wykładnia przepisów u.ś.r. w ocenie Sądu, spełnia wymóg działania zgodnego z postulatami wynikającymi z Konstytucji RP. W myśl art. 71 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się bowiem w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W związku z tym za błędne należało uznać stanowisko organów, które odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis nie miał w tym stanie faktycznym zastosowania. To zaś stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Dodatkowo w niniejszej sprawie z uwagi na wadliwą wykładnię przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. organy zaniechały dokonania ustaleń faktycznych istotnych na tle brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że zaistniała negatywna przesłanka ustawowa uniemożliwiająca przyznanie małżonkowi świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle wyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu narusza także przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do sytuacji, w której organy zaniechały ustalenia stanu faktycznego, który powinien być podstawą rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie ustalono bowiem, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia albo innej pracy zawodowej lub ich nie podejmuje wobec sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powyższe uchybienia wyczerpują przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy zastosują wyżej przedstawioną wykładnię prawa i przeprowadzą postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy skarżący spełnia warunki przewidziane w przepisach u.ś.r. pozwalające na przyznanie mu świadczenia, o które wnioskował i zastosują wykładnię wyżej przedstawioną przez Sąd