II SA/Rz 484/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Sp. z o.o. (zwana dalej Spółką A.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz skarżącej Spółki A. Pełnomocnik Spółki A., M. R. pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji o nazwie: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A., projekt [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii będą zamontowane na projektowanym maszcie kratowym stojącym na poziomie dachu budynku znajdującego się na działce nr 534/2 w miejscowości K. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla Spółki A. z powodu niezgodności lokalizacji inwestycji z wymogami określonymi w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Powyższa decyzja Wójta, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] września 2009 r., nr [...], a sprawa z wniosku Spółki A. przekazana do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy. Zdaniem składu orzekającego niezgodność planowanego zamierzenia winna zostać należycie wykazana, czego nie uczynił organ pierwszej instancji. Niezgodność z wymogami określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. musi, zdaniem SKO, zostać wykazana za pomocą dowodów. Niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie została przeniesiona na grunt art. 56 u.p.z.p. Zawarta w aktach administracyjnych analiza architektoniczno – budowlana nie odnosi się do całości istotnych dla sprawy zagadnień. Poza tym, pełnomocnictwo udzielone osobie, która złożyła wniosek nie obejmowało postępowań administracyjnych w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek Spółki A. O odmowie ustalenia lokalizacji zdecydowały następujące powody: projektowana wieża ma zostać ustawiona na budynku zlokalizowanym w centrum miejscowości K. na jednym z budynków usługowych, przeznaczonych na pobyt ludzi. Tej lokalizacji sprzeciwia się społeczeństwo Gminy zamieszkujące teren sąsiadujący z planowanym. Zakłóca to według organu prawidłowe relacje społeczne. Wybudowana wieża o wysokości ok. 12 m i wysokości 24 m nad poziomem terenu stanowić będzie dominantę przestrzenną dla tej części miejscowości, co negatywnie wpłynie na walory kompozycyjno – estetyczne. Lokalizacja wieży w odległości ok. 90 m od zabytkowego kościoła zaburzy istniejący ład przestrzenny stanowiąc kontrdominantę dla budowli o tak znacznych walorach architektonicznych. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy wnioskująca Spółka A. zawarła szereg zarzutów opartych na naruszeniu prawa materialnego oraz procesowego. Według strony, w uzasadnieniu odmownej decyzji nie można doszukać wyjaśnienia, na czym miałoby polegać naruszenie wymagań, walorów i potrzeb ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, Dokonano przy tym wybiórczej interpretacji zwrotu ład przestrzenny. Nie wytłumaczono ponadto, na czym polega sens zdania: burzy prawidłowe relacje społeczne. Wystąpienie protestów nie jest przesłanką umożliwiającą odmowę lokalizacji inwestycji celu publicznego. Świadczenie usług UMTS jest jak najbardziej zgodne z charakterem przedmiotowej zabudowy. Projektowany maszt nie jest wysoki, a raczej średniej wielkości. Wydana decyzja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego województwa podkarpackiego i postulowanymi w tym planie działaniami na rzecz jego rozwoju. Zastosowane przez organ przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu nadanym temu pojęciu przez art. 56 u.p.z.p. Przeczy temu stanowisko orzecznictwa oraz doktryny prawa administracyjnego. Decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są elementem polityki przestrzennej, do czego prowadzi analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Analizowane akty mają charakter związany, zaś organ pierwszej instancji odmawiając lokalizacji inwestycji nie wskazał żadnego przepisu szczególnego, który zostałby naruszony w wyniku realizacji inwestycji Spółki A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. Skład orzekający SKO podzielił w całości stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne narusza przepis art. 1 ust. 2 pkt iż planowany obiekt z racji swego wyglądu i formy architektonicznej stanowi element tworzący konflikt krajobrazowy. Planowane przedsięwzięcie godzi w zasadę "harmonijności" i "uporządkowanych relacji" natury kompozycyjno – estetycznej oraz funkcjonalnej. Według Kolegium, zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., jednak w stopniu nieuzasadniającym jej uchylenie. Organ pierwszej instancji nie podał w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia przepisu art. 56 u.p.z.p. SKO powołując się na poglądy nauki prawa administracyjnego wyjaśniło także, iż przepisy odrębne w znaczeniu nadanym przez art. 56 u.p.z.p. to także przepisy u.p.z.p. Ponieważ ustawa nakłada na organ gminy obowiązek kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w procesie lokalizowania inwestycji celu publicznego wyposażając go w tym zakresie jedynie w uregulowania zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. u.p.z.p. to nie można odmówić temu organowi uprawnień do odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli naruszyłoby to w sposób ewidentny wymagania określone w przepisach. Spółka A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA ) wydane w jej sprawie decyzje Wójta Gminy oraz SKO. Skargę w imieniu strony wniósł właściwie umocowany radca prawny. Środek zaskarżenia, podobnie jak odwołanie, oparto na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego zawartych w k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego ujętych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucji RP oraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W petitum skargi wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegało m.in. na nieudowodnieniu faktów mających znaczenie dla odmownego załatwienia sprawy. W szczególności nie wytłumaczono naruszeń zasady harmonijności, uporządkowania relacji natury kompozycyjno – estetycznej. SKO nie przywołało w treści skargi wszystkich przepisów wskazanych jako podstawa prawna wydanej decyzji oraz nie wyjaśniło, z jakich przyczyn będą mieć one zastosowania do sprawy. W części uzasadnienia zarzutu opartego na naruszeniu przepisów prawa materialnego stwierdzono, iż rozstrzygające w sprawie organy nie mogły zastosować w sprawie normy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepisy te nie są przepisami odrębnymi. Normy wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 2 pkt 1 tej ustawy mają charakter klauzul generalnych, stąd nie mogą stanowić samodzielnej podstawy dla odmowy lokalizacji inwestycji. Powołano na poparcie tego twierdzenia wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2007 r., sygn. II SA/Po 245/08 oraz pogląd Z. Niewiadomskiego wyrażony w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W podobnym tonie wypowiedział się NSA w tezie wyroku z 10 lutego 2010 r. (sygn. II OSK 1737/08), zauważając: nie można odmawiać uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez odwołanie się do klauzul generalnych, które definiują jedynie podstawowe wartości polityki przestrzennej. Natomiast w wyroku NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1862/08, wyrażono pogląd, iż pod pojęciem przepisów odrębnych należy rozumieć przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Dlatego też ocena SKO co do legalnej prawidłowości oparcia decyzji Wójta Gminy na art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 w świetle powołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz pogląd przedstawicieli doktryny nie znajduje uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dodatkowo wyjaśniono, iż pisząc w decyzji o wysokości 24 m, skład orzekający Kolegium miał na myśli umieszczenie 12 – metrowego masztu na budynku o wysokości 12 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy, sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, co wynika z art. 145 tej ustawy zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, bądź niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, bądź zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Z mocy art. 135 ustawy cyt. wyżej Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd uznał, że skarga nie jest pozbawiona podstaw do jej uwzględnienia, w tym także z przyczyn, które należało uwzględnić z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymująca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r., którą wymieniony ostatnio organ odmówił A. Sp. z o.o. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej, na dachu budynku znajdującego się na działce nr 534/2 w K., z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Zgodnie z art. 4 powyższej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust.1). W przypadku braku takiego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, jak wynika z ust. 2, następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dla innych inwestycji sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie "inwestycja celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 omawianej ustawy i należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Trzeba też wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie trwały spory odnośnie zakwalifikowania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego. Według jednego z poglądów realizuje ona cel publiczny, jakim jest budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, wymieniony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pojęciu obiektów i urządzeń łączności publicznej mieszczą się również obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej, o których mowa w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Wprawdzie ustawa ta nie zdefiniowała pojęcia "telekomunikacji publicznej", to wielokrotnie posługuje się zwrotem "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" (por. T. Grossmann – Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, Państwo i Prawo 2005/9). W wyroku z dnia 4 października 2005 r., II OSK 495/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalenia treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Prezentując tego rodzaju poglądy podkreślano, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej służy powstawaniu infrastruktury służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych i nie ma przy tym znaczenia fakt, że budowa tych urządzeń stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym, skoro są to działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostępność ogółowi użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej, a także użytkownikami sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora (wyrok NSA z dnia 25.08.2009 r., II OSK 1276/08 nie publ.). Reprezentujący odmienny pogląd, sprzeciwiający się zaliczeniu budowy sieci bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego, akcentują, że operatorzy telefonii komórkowej nie realizują celu publicznego, jakim jest łączność publiczna. Cel taki mogą realizować wyłącznie podmioty, których ustawowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym i wojewódzkim) oraz krajowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.09.2007 r., II SA/Rz 466/07). W zdaniu odrębnym do powołanego wcześniej wyroku z dnia 4 października 2005 r., II OSK 495/05 sędzia NSA E. Mzyk wskazał, że przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie nadają operatorom komercyjnym statusu wykonywania łączności publicznej, w odróżnieniu np. od ustawy Prawo pocztowe, która status "operatora publicznego" przyznaje Poczcie Polskiej. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca jednocześnie uwagę na zmiany wprowadzone do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Ustawą nowelizującą w art. 4 dodano punkt 18, który definiuje łączność publiczną, rozumianą jako infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano pkt 6a stanowiący, że celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest też budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług. Powyższe zmiany, a więc wyodrębnienie spośród celów publicznych świadczenia powszechnych usług pocztowych przez operatora publicznego i wprowadzenie definicji łączności publicznej wskazują w sposób wyraźny – w ocenie Sądu – na intencje ustawodawcy, by za cel publiczny uważać łączność publiczną realizowaną w zakresie telekomunikacji również przez operatorów sieci telefonii komórkowej. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem przedmiotem osądu pozostaje możliwość oparcia decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji takiej inwestycji na klauzuli generalnej określonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na tej podstawie – z uwagi na naruszenie zasad ładu przestrzennego zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa – odmówiono ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w niniejszej sprawie. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, dominujący, iż przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 powyższej ustawy, w tym przepis nakazujący uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 13.09.2007 r., II OSK 423/07 LEX 384353 i z dnia 10.02.2010 r., II OSA 1737/08, z dnia 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.04.2010 r., II SA/Łd 268/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, wyroki WSA w Krakowie z dnia 11.06.2010 r. i 11.06.2010 r. – IISA/Kr 370/10 i II SA/Kr 1108/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Otóż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak wynika z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: - warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, - ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, - wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, - ochrony obiektów budowanych na terenach górniczych. Sąd podziela wyrażany w nauce prawa administracyjnego pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego (zob. T. Borkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C.H. Beck, W-wa 2009), co wyraźnie wynika z art. 56 u.p.z.p. – "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Ustalenie lokalizacji inwestycji celu uzależnione jest od regulacji prawnych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma zostać ono zlokalizowane, a w decyzji organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. "Przepisy odrębne" to zarówno przepisy innych ustaw, jak tez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (zob. wyrok NSA z dnia 16.02.2010 r., IIOSK 1862/08). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu... Komentarz C.H. Beck W-wa 2005, s. 455). Nie do zaakceptowania jest, jak przyjęły organy obu instancji, niezgodność z normą zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też ustawową definicją ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Decyzja lokalizacyjna jest aktem stosowania prawa i nie może w niej organ wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora, wyprowadzonych z norm ogólnych wynikających z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy. W powołanym orzecznictwie podkreśla się, że oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Nie oznacza to jednak, że przy wydawaniu takiej decyzji pomija się kwestie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, ale uwzględnia się je w takim zakresie, jak to nakazują przepisy o charakterze szczególnym regulujące lokalizację inwestycji celu publicznego. Stwierdzić więc należy, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oparta na klauzuli generalnej z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., bez wskazania przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby na danym terenie lokalizację tego rodzaju inwestycji, narusza prawo materialne, tj. przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 56 u.p.z.p., co uzasadniać musi uwzględnienie skargi. Sąd zwraca nadto uwagę, nie będąc związany granicami skargi, na istotną kwestię proceduralną, a pominiętą w postępowaniu przed organami obu instancji. Z akt administracyjnych nie wynika, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 534/2 w K. jest inwestycją o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym w rozumieniu art. 51 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku bowiem inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim konieczne jest uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej z marszałkiem województwa (art. 51 sut. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, zaś wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, iż zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na terenie obejmującym działkę nr 534/2 nie przewiduje się realizacji zadań o charakterze ponadlokalnym, nie jest wystarczające. W ocenie Sądu, wadą zaskarżonej decyzji bez wątpienia jest też brak w niej oceny planowanej inwestycji w aspekcie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Natomiast organ I instancji za wystarczające w tym względzie uznał stwierdzenie zawarte w dołączonej do wniosku inwestora "dokumentacji technicznej szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacja przedsięwzięcia...", sporządzonej przez mgr inż. U. K., iż rozpatrywana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć , dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko określają postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych nowelą z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 158, poz. 1105). Przepisy te kwalifikują instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, w zależności od mocy promieniowania, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, poza ogólnym stwierdzeniem, o którym była mowa wcześniej, nie ma żadnych informacji odnoszących się do parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego i umożliwiających weryfikację zajętego stanowiska. W warunkach rozpoznawanej sprawy wyjaśnienia w tym zakresie mają istotne znaczenie, skoro stacja bazowa telefonii komórkowej ma być usytuowana na budynku pawilonu handlowego, znajdującym się na działce położonej w centrum handlowo-usługowym miejscowości gminnej K. Jest to obszar zabudowy o znacznej intensywności z budynkami usług publicznych, komercyjnych oraz mieszkalnymi jednorodzinnymi, a więc taki na którym przebywają czasowo i stale ludzie. Przepisy wspomnianego rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. określają precyzyjnie odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Ustalenia organów w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak tego wymaga przepis art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 1 ust. 2 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy o postępowaniu administracyjnym – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii ewentualnego uzgodnienia decyzji oraz oddziaływania zamierzenia na środowisko. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania organów administracji wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.