II SA/Rz 545/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego -stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji- R. Z. wnioskiem z dnia 10 grudnia 2008r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Wskazał, że został bezprawnie pozbawiony tego świadczenia i domagał się jego wypłaty zgodnie z nabytymi ustawowo przysługującymi uprawnieniami oraz wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją, wraz z odsetkami od należności głównej. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 434/06 z dnia 15 lutego 2007r. oraz wyrok NSA sygn. akt I OSK 953/07 z dnia 18 czerwca 2008r. W odpowiedzi, Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] stwierdził, że wniosek nie może być załatwiony pozytywnie. Komendant wyjaśnił, że podstawą wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest przepis kompetencyjny rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz 919), rozciągający prawo do równoważnika pieniężnego miedzy innymi na emeryta policyjnego. § 8 rozporządzenia przewidujący to rozwiązanie został jednak uchylony przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wobec tego z dniem 1 stycznia 2006r. ta grupa osób utraciła prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, o czym wnioskodawca został powiadomiony decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2006r. nr [...]. Dodatkowo Komendant Powiatowy wyjaśnił, że przyznanie prawa do równoważnika nie może nastąpić na podstawie wyroku sądu administracyjnego, który nie dotyczył wnioskodawcy. W ocenie Komendanta § 8 rozporządzenia MSWIA z 2005r. jest zgodny z art. 29 ustawy emerytalnej, jak i art. 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Stanowisko takie pośrednio potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r. sygn. akt U 4/08 (Dz. U. z 2008r. Nr 196, poz. 1221). R. Z. traktując pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009r. jako decyzję administracyjną wniósł odwołanie datowane 24 stycznia 2009 r., domagając się jej uchylenia oraz wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Wskazał, że podstawę wypłaty równoważnika pieniężnego zawiera ustawa o Policji, a powoływana przez organ I instancji argumentacja pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału sygn. akt U-4/08. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2003r. sygn. akt III R IV 69/03 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 953/08 naprowadził, że brak jest podstaw do odebrania słusznie nabytych praw zaopatrzenia emerytalnego co oznacza, że emeryt lub rencista zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego. Co prawda rozstrzygnięcia te nie dotyczą osoby odwołującego się lecz dotyczą przedmiotu sporu i stanowią tym samym wykładnię stosowania prawa materialnego i procesowego. Rozporządzenie z 2005r. nie może powodować skutku prawnego w postaci cofnięcia dotychczasowych uprawnień czy wygaśnięcia decyzji je przyznających. Wynika to z wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998r. sygn. akt I SA 660/98 Lex nr 44589, oraz postanowienia NSA z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 953/08. W odpowiedzi na pismo R. Z. z dnia [...] stycznia 2009r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] wyjaśnił, że w sprawie nie była wydawana decyzja administracyjna i co za tym idzie, rozpatrzenie pisma (odwołania) w trybie art. 138 kpa nie jest możliwe. W dalszej części Zastępca Komendanta streścił dotychczasowy tok postępowania i wskazał, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji mówi o przysługującym prawie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego policjantowi, a nie emerytowi. Uprawnienie dla emerytów do tych świadczeń wynikało z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. Skreślenie rozporządzeniem z 2005r. § 8 spowodowało, że grupa dotychczas uprawnionych utraciła prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Wobec tego słusznie Komendant Powiatowy Policji zauważył, że podstawą wypłaty żądanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie może być powołany przez zainteresowanego wyrok sądu administracyjnego, ponieważ wiąże on tylko strony postępowania i nie może mieć zastosowania ogólnego. Reasumując Zastępca Komendanta stwierdził, że po analizie przedmiotowej sprawy stanowisko organów mieszkaniowych Komendy Powiatowej Policji nie jest obarczone wadą niewłaściwego stosowania obowiązujących przepisów; brak jest więc podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 6 marca 2009 r. R. Z. wniósł za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji pozew skierowany do Sądu Okręgowego w R. W piśmie tym, zwanym w dalszej części "odwołaniem od decyzji z dnia [...] lutego 2009r. nr [...], doręczonej 18 lutego 2009 r.", domagał się zmiany w całości zaskarżonej decyzji, przywrócenia prawnie nabytego składnika świadczeń emerytalnych oraz wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007, 2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji pismo R. Z. przekazał do Sądu Okręgowego w R. W odpowiedzi na skargę/pozew wniósł o jej oddalenie i wskazał, że z dniem uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002r., względem emeryta lub rencisty policyjnego odpadała podstawa prawna do wypłaty takiego świadczenia. Niesłuszne są twierdzenia skarżącego, że równoważnik pieniężny stanowił dodatek do emerytury o stałym charakterze. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w R. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, jako właściwemu do rozpoznania skargi R. Z. od decyzji z dnia [...] lutego 2009r. nr [...]. Następnie, po uprawomocnieniu się postanowienia, przy piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r., Sąd Okręgowy przekazał akta sprawy sygn. [...] , zgodnie z postanowieniem. Po otrzymaniu akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o nadesłanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Komendant Policji w odpowiedzi na skargę R. Z. dotyczącą pisma Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lutego 2009 r. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę przytoczono stan faktyczny sprawy wskazując, że obecnie równoważnik pieniężny przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom w służbie czynnej, a sama ustawa o Policji nie stanowi podstawy do przyznania prawa do takiego świadczenia. Rozporządzenie z 2002 r. w części, w jakiej przyznawało prawo do takiego świadczenia wykraczało poza granice upoważnienia ustawowego (wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2006 r. II SA/Wa 1689/06). Wskazano, że organ Policji nie podziela zarzutów skargi, gdyż z chwilą uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 roku odpadła podstawa prawna do wypłaty takiego świadczenia dla emeryta lub rencisty policyjnego. Zakwestionowano wywody skarżącego, jakoby równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego stanowił składnik uposażenia zasadniczego policjanta, względnie stanowił dodatek do emerytury o stałym charakterze. Podniesiono wreszcie brak środków budżetowych na wypłatę tego typu świadczeń dla policjantów-emerytów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. I. Stan faktyczny jest następujący: w związku z wnioskiem R. Z. skierowanym do Powiatowego Komendanta Policji, do którego załączone zostało oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, organ pismem z [...] stycznia 2009r. [...] poinformował stronę, że wniosek nie może być załatwiony pozytywnie, przy czym stanowisko to szczegółowo uzasadnił. W dniu 27 stycznia 2009r. R. Z. za pośrednictwem organu I instancji wniósł adresowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie "od decyzji z [...] stycznia 2009r. [...]", domagając się jej uchylenia w całości i wypłaty równoważnika. Odnosząc się do tego odwołania Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] zajął stanowisko w sprawie dochodzonego świadczenia reasumując, że brak jest podstaw do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Pismo to doręczono stronie w dniu 18 lutego 2009r.; w dniu 9 marca 2009r. R. Z. za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł pozew – odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2009r. znak [...]. Pismo to, zgodnie ze wskazaniem strony, organ wraz z odpowiedzią na pozew, przekazał Sądowi Okręgowemu w R.; Sąd ten postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009r. sygn. akt [...] stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. II. W przedstawionym stanie faktycznym kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia. Skarżący pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lutego 2009 r. uznał jako decyzję administracyjną i w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji (art. 54 § 1 P.p.s.a.), złożył pozew/odwołanie od tej decyzji. Pismo to, będące w istocie skargą, zainicjowało postępowanie przed Sądem Okręgowym w R., który sprawę przekazał wg właściwości do rozpoznania tut. Sądowi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu, będącego stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazał, że przedmiotem skargi jest pismo; w dalszej jednak części sformułował wniosek o oddalenie skargi w całości. Pismo Zastępcy Komendanta z dnia [...] lutego 2009r. odnosi się do negatywnego stanowiska zaprezentowanego przez Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 z 2007 r., poz. 277 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Szczegółowe natomiast kwestie związane z przyznawaniem prawa do równoważnika oraz trybu jego przyznawania normuje, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), zwane dalej rozporządzeniem. W § 9 rozporządzenia wskazano organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie ulega więc wątpliwości, że przyznanie policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe regulacje i dokonując oceny aktu objętego skargą stwierdzić należy, że akt ten (z dnia [...] lutego 2009r.) podjęty został w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, określonego przez R. Z., jako odwołanie od decyzji. Tymczasem w treści pisma Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lutego 2009 r. wykluczono, aby Komendant Powiatowy Policji wydawał decyzję administracyjną; jednocześnie organ odwoławczy dokonał analizy sprawy pod względem merytorycznym i doszedł do przekonania, że stanowisko Komendanta Powiatowego Policji jest słuszne i nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów. Nadto organ w reasumpcji stwierdził, że brak jest podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu wniesienie odwołania od aktu, który strona odwołująca się uznaje za decyzję administracyjną, a organ odwoławczy tej oceny nie podziela wywodząc, że jest to jedynie pismo, winno prowadzić do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Taki zamiar pośrednio wyartykułował organ odwoławczy, skoro w treści zaskarżonego aktu stwierdził, że "brak jest podstaw do złożenia odwołania, a co za tym idzie rozpatrzenia pisma (odwołania) w trybie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego". Jednakże dalsza treść tego aktu wskazuje, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny przedmiotu objętego odwołaniem i orzekł, że stanowisko zajęte przez Komendanta Powiatowego Policji jest słuszne. Zatem w zaskarżonym akcie znalazło się również rozstrzygnięcie noszące cechy decyzji opartej o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc decyzji "utrzymującej w mocy" decyzję wydaną w I instancji. O przyjęciu takiej kwalifikacji przesądza także forma zaskarżonego aktu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji (jak to ma miejsce w konkretnym przypadku) są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 3 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA nr 9-10/1982, s. 351). W konkretnym przypadku poza sporem pozostaje, że akt objęty skargą wydał organ administracji publicznej (na marginesie zauważyć należy, iż organem tym jest nie "Wojewódzka Komenda Policji", ale Komendant Wojewódzki Policji). Akt ten skierowany został do indywidualnie określonego adresata, zawiera rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (uznaje za trafne stanowisko organu I instancji) i został podpisany przez osobę, działającą z upoważnienia organu. Okoliczność, że insp. J. Z. został upoważniony m.in. do wydawania decyzji "w sprawach przyznawania i odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów, emerytów i rencistów oraz inne osoby uprawnione, równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego podejmowanych w pierwszej instancji oraz w postępowaniach odwoławczych" wynika z upoważnienia dołączonego do akt sądowych (decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2008r., k.25-32). Wszystko to uzasadnia stwierdzenie, że pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] jest decyzją wydaną przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta zawiera bowiem dwa nawzajem wykluczające się rozstrzygnięcia organu odwoławczego: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji. Zaskarżona decyzja nie zawiera przy tym żadnej argumentacji w odniesieniu do tego, aby pismo Powiatowego Komendanta Policji nie było zarazem decyzją administracyjną. Z tych względów i w tym zakresie uchybia przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia oraz art. 11 k.p.a., normującego zasadę ogólną przekonywania, z której wynika nakaz podania motywów swego orzeczenia. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej (przedmiot zaskarżenia w ocenie organu II instancji nie jest decyzją), wyklucza dopuszczalność badania pod względem merytorycznym sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. III. Rozpoznając ponownie odwołanie R. Z. Wojewódzki Komendant Policji w pierwszej kolejności rozstrzygnie, czy zaskarżony tym odwołaniem akt (z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...]) nosi cechy decyzji administracyjnej. Jeśli dojdzie do przekonania, że nie jest to decyzja - wyda postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., zawierające prawidłowe pod względem prawnym uzasadnienie. O ile dojdzie do przekonania, że pismo Komendanta Powiatowego Policji stanowi decyzję, a odwołanie od niej zostało wniesione w terminie, to wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.