II SA/Rz 582/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 582/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi R. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa Al. S. w R.". Odwołanie od tej decyzji wniosła R. K. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że obwieszczanie Prezydenta z dnia 6 lutego 2013 r. o wydaniu decyzji organu I instancji zostało podane do wiadomości stronom postępowania w różnych miejscach, za pomocą różnych środków przekazu i w odmiennych terminach. Kolegium wyjaśniło, że najwcześniejszym z nich, a więc najkorzystniejszym dla strony na gruncie niniejszej sprawy pod względem skutków prawnych było ogłoszenie publiczne na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 6 lutego 2013 r. Kolegium uznało zatem, że dzień ten stanowi dzień publicznego ogłoszenia zgodnie z art. 49 k.p.a. Przyjmując więc, że pierwszym dniem publicznego ogłoszenia o treści decyzji I instancji był dzień 6 lutego 2013 r., to od tego właśnie dnia należy liczyć wynikający z art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin. Jego zaś upływ, jak wskazuje ten ostatni przepis uważany jest za dzień doręczenia, od którego z kolei oblicza się wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin na złożenie odwołania od kwestionowanego rozstrzygnięcia. Podsumowując SKO stwierdziło, że skoro doręczenie decyzji I instancji nastąpiło w dniu 20 lutego 2013 r. (tj. czternastego dnia liczonego od dnia 6 lutego 2013 r.), to czternastodniowy termin z art. 129 § 2 k.p.a. na złożenie od niej odwołania zaczął biec w dniu 21 lutego 2013 r. Odwołanie zaś zostało wniesione w dniu 20 lutego 2013 r., a więc przed rozpoczęciem biegu wskazanego terminu. R. K. reprezentowana przez adwokata G. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na w/w postanowienie SKO, domagając się jego uchylenia i uznania, że odwołanie zostało w niniejszej sprawie złożone z zachowaniem terminu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z postanowieniem SKO. Podniosła, że obwieszczenie Prezydenta Miasta zostało podane do wiadomości stronom postępowania m.in. poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta w dniu 6 lutego 2013 r. W ocenie skarżącej to tę datę należy uznać za dzień publicznego ogłoszenia zgodnie z art. 49 k.p.a. Zatem w dacie wniesienia odwołania tj. 20 lutego 2013 r. decyzja funkcjonowała już w obrocie prawnym, ponieważ 11 lutego 2013 r. została doręczona pełnomocnikowi inwestora. Zwrócono uwagę, że decyzja organu I instancji zawierała pouczenie, że służy od niej stronom odwołanie do SKO za pośrednictwem Prezydenta w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Nie wskazano w tym przypadku, kiedy doręczenie uważa się za dokonane. Zgodnie zaś z art. 49 k.p.a. "doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia", co w sposób jednoznaczny określa prawidłowość doręczenia. W związku z tym skarżąca uznała, że przedmiotowe pouczenie w sposób celowy nie zostało należycie sformułowane i nie wyczerpuje zasady należytego informowania stron zawartego w art. 9 k.p.a. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w przypadku jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporny jest wyżej przedstawiony stan faktyczny, który trzeba uzupełnić o fakt, że obwieszczeniem o decyzji, które ukazało się najpóźniej było 8 lutego 2013 r. Spór sprowadza się do sposobu obliczenia 14 – stodniowego terminu do wniesienia odwołania przez stronę, której nie doręczono decyzji, lecz skutek doręczenia nastąpił stosownie do przepisu art. 49 k.p.a., a także czy pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania w decyzji, którą obwieszczono m.in. przez zamieszczenie w BIP i w inny sposób naruszało przepis art. 9 k.p.a. Stosownie do art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) jeżeli liczba stron postepowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć, iż jest to termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić (zob,. m.in. uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1120/08 – na www.cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień publicznego ogłoszenia (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 235/11). Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeśli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jeśli więc dniem publicznego ogłoszenia był dzień 8 lutego 2013 r. to stosownie do powyższej kodeksowej reguły dotyczącej sposobu obliczania terminu skutek doręczenia nastąpił w dniu 22 lutego 2013 r. Z kolei według art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, stosując tu również wyżej przytoczoną regułę z art. 57 § 1 k.p.a. termin 14 dni do wniesienia odwołania rozpoczął bieg dopiero w dniu 23 lutego 2013 r., gdy tymczasem skarżąca odwołanie złożyła w dniu 20 lutego 2013 r. Z powyższego wynika, że R. K. odwołanie złożyła przed terminem określonym w art. 129 § 2 k.p.a.. W takich przypadkach w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nastąpiło uchybienie terminu (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07). Nawet gdyby podzielić pogląd, że przedwczesność odwołania jest podstawą do stwierdzenia w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania (zob. m.in. uzasadnienia wyroków: WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 554/11 – Lex nr 1087072, WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 229/11 – Lex nr 993283, WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 656/09, Lex 573794 i z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 661/09 – Lex nr 519823) a nie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to naruszenie to nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Faktycznym bowiem następstwem obydwu rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych art. 134 k.p.a. jest nierozpoznanie odwołania. Nie mogło więc ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że innej stronie (np. inwestorowi) faktycznie doręczono decyzję wcześniej niż nastąpił skutek jej doręczenia w odniesieniu do innych stron postępowania, w tym skarżącej. W odniesieniu do każdej ze stron postępowania termin do wniesienia odwołania biegnie odrębnie w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych i bieg ten rozpoczyna zdarzenie w postaci doręczenia decyzji w sposób przewidziany przez przepisy prawa. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 9 k.p.a. poprzez takie sformułowanie treści pouczenia na decyzji, które nie informowało stron, którym fizycznie decyzji nie doręczono lecz zastosowano wobec nich tryb doręczenia przewidziany w art. 49 k.p.a. o sposobie obliczenia terminu. Skarżącej nie doręczono decyzji jako takiej i nie mogła mieć ona co do tego żadnej wątpliwości. Tryb z art. 49 k.p.a. ustanawia bowiem przesłanki fikcyjnego doręczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wcześniejsze doręczenie decyzji pełnomocnikowi inwestora, co jednak nastąpiło w dniu 22 lutego 2013 r. powoduje, iż decyzja Prezydenta Miasta weszła do obiegu prawnego, stąd przedwczesne złożenie odwołania przez inną stronę (skarżącą) – tzn. złożenie przed datą kiedy nastąpił wobec niej skutek doręczenia przewidziany w art. 49 k.p.a. spowodowało, że należało stwierdzić uchybienie terminu do złożenia odwołania a nie niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Zamieszczenie więc w pouczeniu decyzji ogólnego stwierdzenia, że odwołanie można wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. To brak szczegółowej informacji, w jakim terminie nastąpi skutek doręczenia w odniesieniu do stron, którym się faktycznie decyzji nie doręcza, mógł spowodować uchybienie przez R. K. terminowi do złożenia odwołania. W razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ jest zobligowany do stwierdzenia powyższego w oparciu o art. 134 k.p.a. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i nie ma znaczenia z jakich przyczyn nastąpiło. To czy nastąpiło to z winy strony czy też z przyczyn przez nią niezawinionych (np. przez brak dostatecznej informacji dotyczącej tego kiedy nastąpi skutek doręczenie w tym konkretnym przypadku) może być przedmiotem rozważań i oceny w razie złożenia prośby o przywrócenie terminu. Skarżąca mogła rzeczywiście nie wiedzieć, że w ogóle uchybiła terminowi. Okoliczność tę stwierdziło dopiero SKO w zaskarżonym postanowieniu, a takie stanowisko znalazło akceptację Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.