II SA/Rz 734/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi D. B. (dalej w skrócie: "skarżąca"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu 12 października 2018 r. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem M. S. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] listopada 2018 r. i z dnia [...] stycznia 2019 r. Burmistrz odmawiał skarżącej przyznania żądanego świadczenia. Obie decyzje zostały uchylone przez SKO, odpowiednio decyzjami z dnia [...] grudnia 2018 r. i z dnia [...] lutego 2019 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem M. S. Jako podstawę prawną decyzji Burmistrz powołał art. 2, art. 17, art. 18, art. 20 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 1, 2a i 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego obowiązujące na gruncie prawa rodzinnego zostały przyjęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Burmistrz podał, że M. S. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie zostało wydane na stałe. M. S. jest osobą rozwiedzioną, ma pięcioro dzieci: A. K., K. H., B. S., K. S. i P. S. Żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rodzice M. S. nie żyją. Dzieci M. S. mieszkają w miejscowości oddalonej o ok. 40 km od miejsca zamieszkania ojca. Opiekę nad M. S. sprawuje skarżąca, która jest jego siostrą. Burmistrz stwierdził, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności M. S., ponadto osobami zobowiązanymi do alimentacji na jego rzecz w pierwszej kolejności są jego dzieci. Dlatego też skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. Następnie SKO wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został z dniem 23 października 2014 r. - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 - uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Wobec powyższego w ocenie SKO przyjąć należy, że niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. SKO wyjaśniło przy tym, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi bezpośredni skutek, zaś zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, tak więc zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Następnie SKO stwierdziło, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z innym faktem, dla którego nie można przyznać wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Przepis ten reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na osobach spokrewnionych z uprawnionym w linii prostej i rodzeństwie. Powyższe bezwzględnie obowiązujące uregulowania sprawiają, że osoba, która nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swych usprawiedliwionych potrzeb, nie może wystąpić o alimenty do któregokolwiek spośród członków swej rodziny, gdyż ustawa określa kolejność, w jakiej obowiązek ten obciąża poszczególne osoby z kręgu zobowiązanych do alimentacji. Zstępni w stosunku do uprawnionego do alimentacji to jego dzieci, wnuki, prawnuki, zaś wstępni to generacje starsze - rodzice, dziadkowie. Każdy z krewnych tego samego stopnia jest, stosownie do swoich możliwości, osobiście zobowiązany wobec uprawnionego. SKO wyjaśniło również, że obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że na skarżącej jako siostrze niepełnosprawnego M. S. ciąży obowiązek alimentacyjny dopiero wówczas, gdy z obiektywnych względów opieki takiej nie będą w stanie realizować jego dzieci. Odnosząc się do argumentu dotyczącego orzeczenia w stosunku do M. S. sądowego zakazu zbliżania się do dzieci, SKO wskazało, iż zakaz ten został orzeczony postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. jako środek zapobiegawczy wraz z środkiem zapobiegawczym w postaci dozoru policji w postępowaniu przygotowawczym, w którym M. S. był podejrzany o przestępstwo z art. 207 § 1 kk. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...] uznał M. S. winnym zarzucanych mu czynów i wymierzył karę łączną 2 lat pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania orzeczonej kary na okres próby 5 lat. Dodatkowo Sąd zobowiązał M. S. w okresie próby do powstrzymywania się od alkoholu a także oddał oskarżonego pod dozór kuratora sądowego. W świetle art. 249 § 4 Kodeksu postępowania karnego środki zapobiegawcze (a takim było orzeczenie w postpowaniu przygotowawczym środka zapobiegawczego w postaci zakazu zbliżania się do dzieci) mogą być stosowane aż do chwili rozpoczęcia wykonania kary. SKO uznało więc, że w chwili obecnej zakaz ten już nie obowiązuje. SKO wskazało również, że M. S. ma 5 dzieci i są to osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. K. H. w toku postępowania oświadczyła, iż nie może sprawować osobistej opieki nad ojcem, ponieważ mieszka daleko, ma swoją rodzinę, której poświęca czas. Utrzymuje się ze świadczenia rodzicielskiego oraz dochodów męża. A. K. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP, obecnie na stażu. K. S. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP, samotnie wychowuje córkę. P. S. jest uczennicą Technikum Ekonomicznego w [...]. SKO stwierdziło, że sam fakt sprawowania przez skarżącą faktycznej opieki nad bratem, nie powoduje, iż to na niej ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, tak jak na dzieciach. Ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się (bądź nie) pozostałych przesłanek. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że M. S. wymaga opieki z uwagi na swój stan zdrowia oraz brak miejsca zamieszkania. Natomiast jego dzieci nie utrzymują z nim kontaktu, nie chcą się nim opiekować, oraz nie mają do tego warunków. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno kwestionowana nią decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko organów co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Obecnie, niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Wadliwość zaskarżonych decyzji Sąd upatruje w błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Sąd zgadza się z organami co do literalnej treści powołanych przepisów oraz zakresu ich stosowania ustalonego przy użyciu językowych dyrektyw wykładni. Sąd nie kwestionuje faktu, że skarżąca jest siostrą M. S., i że M. S. ma zstępnych – pięcioro dzieci, a zatem krewnych w linii prostej. Według zasad ogólnych proklamowanych treścią art. 128 i 129 K.r.i.o. skarżąca, jako siostra M. S. jest zobowiązana wobec niego do alimentacji w dalszej kolejności niż jego dzieci. Tym samym po myśli art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. należałoby ustalić, że skarżąca nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że norma prawna rekonstruowana w oparciu o powołane przepisy powinna zostać zdekodowana przy użyciu nie tylko dyrektyw wykładni językowej, ale również funkcjonalnej, systemowej i celowościowej. Za takim wnioskiem przemawiają okoliczności niniejszej sprawy. Wyeksponować należy, że Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...] uznał M. S. winnym popełnienia przestępstwa znęcania się nad rodziną – art. 207 § 1 k.k. i wymierzył karę łączną 2 lat pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania orzeczonej kary na okres próby 5 lat. W toku postępowania przygotowawczego stosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zakazu zbliżania się do dzieci oraz dozór policyjny. Od rozwodu z matką dzieci w 2004 roku, M. S. nie miał żadnego kontaktu z dziećmi, nie interesował się nimi i nie płacił na ich utrzymanie. W wyroku rozwodowym M. S. pozbawiono władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Dzieci M. S. nie są zainteresowane utrzymywaniem jakiejkolwiek więzi z ojcem, nie widzą również możliwości, aby mu pomagać. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak to już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności zaś w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 - dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, osoba niepełnosprawna i niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga całodobowej opieki i może być ona sprawowana wyłącznie przez skarżącą. Trudno bowiem wymagać, by dzieci M. S., w sytuacji gdy został on prawomocnie skazany za znęcanie się nad rodziną i od 15 lat nie utrzymywał z nimi żadnych kontaktów podjęły się opieki nad nim. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem brata i to ona może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczności te, w ocenie sądu, w sposób oczywisty wskazują, iż odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. Wyłożenie tych przepisów w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Należy odnotować, iż analogiczne stanowisko zostało wyrażone również w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1142/18; WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Bk 774/18; WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 122/19. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nieprzystającej do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.