II SA/Rz 807/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Gminy Kuryłówka z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXI/172/2013 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej -skargę oddala- II SA/Rz 807/13 UZASADNIENIE Uchwałą Nr XXXI/172/2013 z dnia 15 kwietnia 2013 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w K., Rada Gminy Kuryłówka dokonała likwidacji – z dniem 31 sierpnia 2013 r. - Szkoły Podstawowej w K. wraz z oddziałem przedszkolnym. W § 2 uchwały wskazano, że uczniowie zlikwidowanej szkoły będą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w K. oraz, że dowóz uczniów i dzieci do Szkoły Podstawowej w K. zapewnia Gmina [...]. W § 3 zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji szkoły. W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), powołując się również na pozytywną opinię Kuratora Oświaty w [....]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. J. B. – ojciec uczennic Szkoły Podstawowej w K. – K. B. i A. B. wezwał Radę Gminy Kuryłówka do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej wyżej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Gminy Kuryłówka Nr XXVIII/154/2013 z dnia 20 lutego 2013 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w K. Wezwanie zarzucało naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez brak zawiadomienia składającego to wezwanie o zamiarze likwidacji przedmiotowej placówki. Powołując orzecznictwo sądowe J. B. wskazał, że zawiadomienie, o którym mowa w ww. przepisie jest czynnością materialno-techniczną, która warunkuje prawidłowość przeprowadzenia całej procedury likwidacyjnej. O zamiarze likwidacji szkoły winien zostać poinformowany każdy rodzic. Nie można przy tym skutecznie zastąpić tego obowiązku poprzez czynności takie jak: zamieszczenie ogłoszenia o zamiarze likwidacji szkoły na stronie internetowej lub na tablicy ogłoszeń bądź też ustne czy też pisemne przekazywaniem tego typu informacji bez poświadczenia faktu otrzymania zawiadomienia przez każdego z rodziców. Składający wezwanie podkreślił, że powyższy przepis ma charakter bezwzględny, tj. nie przewiduje żadnego wyjątku od wyrażonej w nim reguły zawiadamiania wszystkich rodziców uczniów likwidowanej szkoły. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Gminy Kuryłówka – w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował J. B., że kwestionowane uchwały z dnia 20.02.2013 r. i z dnia 15.04.2013 r. nie zostaną uchylone, bowiem zarzut naruszenia art. 59 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadniony. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] (sygn. akt [...]) z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzeczona została separacja małżeństwa J. B. i B. B., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi K. B. i A. B. powierzono matce, zaś ojcu władzę tę ograniczono do współdecydowania o miejscu pobytu dzieci w kraju i za granicą, wyboru sposobu spędzania czasu wolnego, swobody kontaktów. Przewodniczący Rady podniósł, że B. B. zameldowana jest pod adresem: [...], natomiast miejsce zameldowania, jak i pobytu J. B. nie było organowi znane do czasu skierowania przez niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na fakt, że B. B. od kilku lat przebywa w USA i upoważniła ona swoją matkę M. K. do podejmowania wszelkich decyzji w sprawach dzieci, zawiadomienie o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty skierowano do tego pełnomocnika. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2.08.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 446/12, Lex Nr 1221392, Przewodniczący podniósł, że w sytuacji, gdy rodzice dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły żyją w rozłączeniu, a sąd orzekł o rozwiązaniu ich małżeństwa przez rozwód, zawiadomienie tego rodzica, który zgodnie z tym wyrokiem sprawuje faktycznie pieczę nad dzieckiem i z którym dziecko na stałe przebywa, czyni zadość ustawowemu obowiązkowi powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Nadto, z uwagi na fakt, iż w procedurze uchwałodawczej nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej w dalszej części "k.p.a.", to organ nie miał obowiązku występowania do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora do doręczeń dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. J. B. zaskarżył wskazaną na wstępie uchwałę Rady Gminy Kuryłówka Nr XXXI/172/2013 z dnia 15 kwietnia 2013 r. w sprawie likwidacji szkoły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak też stwierdzenie nieważności uchwały tego organu z dnia 20.02.2013 r. Nr XXVIII/154/2013 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie: - art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez brak zawiadomienia skarżącego o zamiarze likwidacji przedmiotowej szkoły, - art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przez oparcie kwestionowanej uchwały głównie na przesłance ekonomicznej, - art. 16 ust. 1 ustawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez podejmowanie działań zmierzających do reorganizacji sieci placówek oświatowych z pominięciem stanowiska społeczności lokalnej (protesty mieszkańców Gminy przeciwko likwidacji szkoły), - art. 3 i art. 6 pkt 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20.11.1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526). Uzasadniając w pierwszej kolejności swoją legitymację skargową J. B. podniósł, że uchwała o likwidacji szkoły oddziaływuje bezpośrednio na sferę interesów prawnych rodziców uczniów, którzy w likwidowanej szkole realizują obowiązek szkolny. Uchwała, na skutek której uczniowie będą zmuszeni uczyć się w szkole o zmienionej strukturze ingeruje także w podmiotowe prawo uczniów do nauki. Skarżący wskazał, że z art. 15 w zw. z art. 14b ustawy o systemie oświaty wynikają obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Z kolei z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, na gminie spoczywa obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. J. B. zwrócił uwagę, że jego władza rodzicielska została ograniczona do prawa współdecydowania o istotnych sprawach dzieci, zwłaszcza dotyczących ich miejsca pobytu, wyboru spędzania czasu wolnego, jak też zapewnione mu został prawo do swobodnych kontaktów z dziećmi. Informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być zaś skierowana imiennie do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Skarżący wskazał także na regulacje ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – art. 97 § 2, zgodnie z którym o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie, zaś należą do nich niewątpliwie sprawy dotyczące nauki i kształcenia. Z tego powodu, obowiązek wynikający z art. 59 ustawy o systemie oświaty dotyczy obojga rodziców dziecka. Odnosząc się do stwierdzenia organu, że jego miejsce pobytu nie było znane, składający skargę podniósł, że organ winien był w tym zakresie wykorzystać wszelkie dostępne środki, w tym za pośrednictwem szkoły zażądać uaktualnienia danych odnoszących się do miejsca zamieszkania rodziców dziecka. Zaznaczył, że wprawdzie unormowania ustawy o systemie oświaty nie wskazują sposobu doręczania pism, to jednak należy w tym zakresie zastosować per analogiam przepisy zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego. J. B. zauważył także, iż argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić głównej przesłanki likwidacji szkół i przedszkoli na terenie gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Sam zatem fakt, że każde dziecko mieszkające na terenie danej gminy ma możliwość nauki w szkole odpowiedniego typu nie stanowi jeszcze pełnej realizacji obowiązku nałożonego przez ustawodawcę na jednostki samorządu terytorialnego. Przeciwko likwidacji szkoły powinny przemawiać zwłaszcza: znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej. Skarżący zwrócił uwagę, że suwerenem na poziomie samorządu terytorialnego jest wspólnota mieszkańców, której przedstawicielami są organy samorządu terytorialnego, dlatego też nie mogą one podejmować decyzji autorytatywnie, tj. wbrew woli mieszkańców. Skarżący zauważył także, iż w świetle art. 3 Konwencji o prawach dziecka, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m. in. przez władze administracyjne sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Tymczasem kwestionowana uchwała stanowi wyraz braku należytego uwzględnienia interesu dzieci, które wskutek uchwały zostaną narażone na długotrwałe oczekiwanie na autobus, który zawiezie ich do nowej placówki, co spowoduje jednocześnie zredukowanie czasu poświęcanego dotychczas na wypoczynek czy rozrywkę. Poza tym, w likwidowanej szkole nie występowały objawy agresji czy też przemocy wobec uczniów, natomiast brak jest gwarancji, że zjawiska te nie wystąpią w nowej, większej placówce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpierając zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wskazał, że skoro wypełnione zostały wszystkie obowiązki ciążące na gminie w związku z procedurą likwidacji szkoły, to nie można zasadnie twierdzić o zaistnieniu sprzeczności takiego działania z wymienionym przepisem. Gmina [...] zapewni uczniom z likwidowanej szkoły dojazd do placówki w K. Ponadto, odległość między starą a nową szkołą mieści się w ustawowych limitach (art. 17 ustawy o systemie oświaty). Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia regulacji Konstytucji RP, zaznaczając, że kwestionowana uchwała zapadła w ramach obowiązujących przepisów prawa. Zauważono, że Rada Gminy posiada stosowną legitymację do działania, wynikającą z mandatu wyborczego. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia Konwencji o prawach dziecka organ wskazał, że przeprowadzając procedurę likwidacji szkoły w pełni zrealizował wskazania i dyrektywy postępowania z aktu tego wynikające. W piśmie procesowym z dnia 6.10.2013 r. pełnomocnik skarżącego zweryfikował wnioski skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności jedynie zaskarżonej uchwały z dnia 15 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym [...].06.2013 r., a po otrzymaniu odpowiedzi na nie, w dniu [...].07.2013 r., skarżący skierował skargę w dniu 23.07.2013 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 P.p.s.a. Podstawą złożenia skargi był art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – powoływanej dalej również w skrócie "u.s.g." (obecnie obowiązuje t.j. ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), który umożliwia zaskarżenie podjętej przez organ gminy uchwały do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwała naruszone. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o ww. przepis ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, NSA podkreślił, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. W powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (w:) B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10, Lex nr 706654). Zaskarżona uchwała Rady Gminy Kuryłówka z dnia 15 kwietnia 2013 r. wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). W dacie podjęcia tej uchwały art. 59 ust. 1 stanowił, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z treści ww. przepisu, który możliwość podjęcia uchwały obwarowuje wymogiem zawiadomienia rodziców uczniów, wynika, że uchwała w sprawie przekształcenia szkoły podstawowej dotyczy bezpośrednio interesów prawnych rodziców uczniów, którzy w danej szkole realizują obowiązek szkolny. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rodzice dzieci uczęszczających do przekształcanej szkoły niewątpliwie mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały o przekształceniu tej szkoły. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący J. B. jest ojcem K. B. i A. B. – uczennic zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w K., istotne jednak znaczenie z punktu widzenia art. 101 u.s.g. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ma okoliczność, czy interes prawny skarżącego lub uprawnienie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone. Dla oceny z kolei tej kwestii zasadnicze znaczenie ma wykonywanie władzy rodzicielskiej przez J. B. Nie ulega wątpliwości, że wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] orzekł separację małżeństwa J. B. i B. B., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi K. B. i A. B. powierzył matce, zaś władzę ojca nad tymi dziećmi sprowadził do "prawa współdecydowania o istotnych sprawach dzieci zwłaszcza dotyczących miejsca ich pobytu w kraju i za granicą, wyboru sposobu spędzania czasu wolnego", zapewnił też ojcu prawo do swobodnych kontaktów z dziećmi. Fakt ten, w powiązaniu z okolicznością, że skarżący nie mieszka z dziećmi, a B. B. od kilku lat przebywa w USA i upoważniła swoją matkę M. K. do podejmowania wszelkich decyzji w sprawach dzieci, oznaczają, że faktycznie obowiązku rodzicielskie wobec A. i K. B. wykonuje babcia dzieci – M. K., która została prawidłowo poinformowana o zamiarze likwidacji szkoły. Z wszystkich tych przyczyn w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana uchwała o likwidacji szkoły narusza interes prawny skarżącego wywodzony z przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ustalenie natomiast braku legitymacji skargowej J. B. w niniejszej sprawie prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.