II SA/Rz 82/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Gminy Iwierzyce z dnia 7 lutego 2024 r. nr LXI/372/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Iwierzyce I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Gminy Iwierzyce (dalej: Rada lub Organ), uchwałą nr LXI/372/2024 z 7 lutego 2024 r. - na podstawie art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej: u.s.g.), w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 194 – dalej: ustawa) - ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Iwierzyce. W § 1 ww. uchwały ustalono stawkę ekwiwalentu: - za udział strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w kwocie 25,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; - za udział strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Iwierzyce w kwocie 5,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu (ust. 2). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Ropczycach (dalej: Prokurator lub Skarżący), który zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 ustawy poprzez wskazanie w § 1 ust 1 zaskarżonej uchwały, że stawkę ekwiwalentu ustala się za "udział" strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w kwocie 25,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 15 ust 1 ustawy, w których posłużono się terminem "uczestnictwo", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej; - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust 1 ustawy poprzez wskazanie w § 1 ust 2 zaskarżonej uchwały, że stawkę ekwiwalentu ustala się za "udział" strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w kwocie 5,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu, co stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 15 ust 1 ustawy, w których posłużono się terminem "uczestnictwo", jak również poprzez ograniczenie przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP od udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Iwierzyce, podczas gdy norma kompetencyjna art. 15 ust 1 ustawy nie zawiera takiego ograniczenia, w konsekwencji czego zaskarżona uchwała stanowi modyfikację normy ustawowej i jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi Prokuratora jako bezzasadnej, wskazując, że 20 grudnia 2024 r., podjęła uchwałę nr XIII/71/2024, w której uchylono uchwałę nr LXI/372/2024. W dniu wniesienia skargi przedmiotowa uchwała już nie obowiązywała, a zatem w ocenie organu postępowanie sądowe w przedmiocie kontroli legalności przedmiotowej uchwały powinno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej: P.p.s.a.). Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, te i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. |W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku Organu o umorzenie postępowania sądowego należy wskazać, że uchylenie uchwały poddanej | |kontroli sądu nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Co do zasady, sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa | |miejscowego stwierdzić nieważność. Takie rozstrzygniecie, oparte na przepisie art. 147 § 1 P.p.s.a., powoduje, że od samego początku | |uchwała nie była zdolna wywołać skutku prawnego, a zatem nie kształtowała uprawnień lub obowiązków podmiotów prawa. Z kolei uchylenie | |uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej| |do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (vide: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., I OSK 339/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., II | |OSK 344/08; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14). Tym samym | |uchylenie zaskarżonej uchwały nie oznacza, że niniejsze postępowanie sądowe podlega umorzeniu. Należało więc rozstrzygnąć, czy zachodzą | |podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskowanym przez Prokuratora zakresie. | |Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych | |strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji | |ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu| |pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może | |przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku | |Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach| |z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251i 1429, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent | |pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do| |wyjazdu w celu realizowania zadań o których mowa w art. 3 pkt 7 bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku | |kandydata na strażaka ratownika OSO - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej | |gminy (ust. 2). | |Kontrolując uchwały wydawane w oparciu przepis art. 15 ust. 1 ustawy sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały wagę przepisu, | |wynikające z niego konsekwencje w naliczaniu ekwiwalentu dla strażaków ratowników i wynikający z tego zakaz modyfikacji zapisów | |ustawowych. Wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 15 ust.1 i 2 ustawy nie upoważniają rady gminy (miasta) do uzależniania | |przyznawania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie zorganizowane jest przez Państwową Straż Pożarną lub gminę | |czy też inny podmiot oraz że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP szkoleniach lub ćwiczeniach - bez względu na to kto jest ich | |organizatorem - winno być wynagradzane ekwiwalentem pieniężnym (tak WSA w Warszawie w wyroku z 11 grudnia 2024 w sprawie VIII SA/Wa | |857/24, WSA w Rzeszowie w wyroku z 9 kwietnia 2025 w sprawie II SA/Rz 87/25). | Oznacza to, że zaskarżona uchwała w zakresie przedmiotowym zasadniczo ograniczyła możliwość przyznawania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP, uzależniając prawo do niego, od rodzaju podmiotu, który organizuje szkolenia czy ćwiczenia. Z tego względu zaskarżona uchwała istotnie narusza powołane przepisy prawa materialnego. W treści zaskarżonej uchwały Rada dokonała bowiem niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu ustawy, wprowadzając do uchwały mniej korzystny zapis aniżeli ustawowy. O ile bowiem ustawodawca wprowadza prawo naliczania ekwiwalentu bez względu na podmiot organizujący szkolenie czy ćwiczenie, zaskarżona uchwała - bez podstawy prawnej - wprowadziła takie ograniczenie. Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a z taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, CBOSA). Sformułowanych przez Prokuratora zarzutów w stosunku do §1 ust. 1 uchwały Sąd nie podzielił. W ramach dokonywanej kontroli uchwał, wydawanych w oparciu o przepis art. 15 ust.1 ustawy, sądy administracyjne – m.in. za orzeczeniem Naczelnego Sąd Administracyjnego z 13 września 2023 r., w sprawie III OSK 2588/22 – zwracały uwagę na to, że użyte przez ustawodawcę w wyżej wskazanym przepisie pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 ustawy). W powołanym orzeczeniu NSA wskazano również, że mimo iż materia ta została unormowana na poziomie ustawowym, to nie oznacza to, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu, nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w zakresie, w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza bowiem restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, należy podkreślić, że mimo iż -co do zasady – każde odstąpienie w kontrolowanych uchwałach od ustawowo zdefiniowanego terminu "uczestnictwo" uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych za naruszenie delegacji ustawowej, gdyż użycie innego aniżeli ustawowo określonego terminu powoduje zasadniczą niepewność, co do tego od jakiego momentu początkowego przysługiwał będzie ustalany w uchwale ekwiwalent, to na gruncie przedmiotowej sprawy problem ten nie występuje. W §1 ust. 1 uchwały określono bowiem wyraźnie, że ustalana stawka ekwiwalentu przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", który to zapis zgodny jest z brzmieniem art. 15 ust 1 ustawy i w ocenie Sądu nie wywołuje wątpliwości co do tego, od którego momentu początkowego należny jest ustalany w uchwale ekwiwalent. W ocenie Sądu, w tym zatem zakresie gmina nie dokonała niedopuszczalnej modyfikacji delegacji ustawowej, wnikającej w powołanego wyżej przepisu. Mimo zatem odwołania się do terminu innego aniżeli ustawowo zdefiniowany, wskazywana w orzecznictwie niepewność, co do tego od jakiego momentu początkowego przysługiwał będzie ustalany w uchwale ekwiwalent – w tej sprawie nie występuje. Treść zaskarżonej uchwały pozwala przyjąć, że upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 ustawy zostało zrealizowane prawidłowo. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §1 ust. 2 oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.