II SA/Rz 994/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z wykonywania obowiązków Członka Zarządu Powiatu [...] I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda") jest uchwała Rady Powiatu [....] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w sprawie zwolnienia radnej A..B. z wykonywania dotychczasowych obowiązków członka Zarządu Powiatu [...] (§ 1 uchwały). W podstawie prawnej podano art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107) – dalej: "u.s.p." oraz stwierdzono, że uchwałę podjęto w związku z odwołaniem radnej ze stanowiska Wicestarosty Powiatu [...]. Odwołanie radnej ze stanowiska Wicestarosty Powiatu [....] nastąpiło na podstawie uchwały Rady z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda podniósł, że wobec zaskarżenia odrębną skargą uchwały Rady z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] o odwołaniu radnej A.B. ze stanowiska Wicestarosty Powiatu [...], zasadnym było wniesienie skargi również na uchwałę podjętą w przedmiocie zwolnienia ww. radnej z wykonywania dotychczasowych obowiązków członka Zarządu Powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Rady sesja Rady Powiatu w dniu [...] czerwca 2023 r. została prawidłowo zwołana a uchwały oraz samo głosowanie w sprawie uchwał przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, bez żadnych uchybień proceduralnych i z prawidłową wykładnią przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1463/23 oddalił skargę Wojewody na opisaną wyżej uchwałę. Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu nie został naruszony art. 21 ust. 7 u.s.p. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska wicestarosty, wprost dotyczy interesu prawnego podmiotu sprawującego taką funkcję. WSA stwierdził jednak, że skoro przedmiotem głosowania było zwolnienie z wykonywania obowiązków członka zarządu powiatu, to brak wręczenia karty do głosowania (co eliminowało możliwość głosowania) nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. z tego względu, że akt stosowania normy wyrażonej w drodze głosowanej uchwały będzie miał wpływ na sytuację zawodową tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zaktualizował się ustawowy zakaz udziału w głosowaniu we własnej sprawie wynikający z art. 21 ust. 7 u.s.p. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. III OSK 1584/24, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem radna A.B. nie została pozbawiona na podstawie art. 21 ust. 7 u.s.p. prawa do głosowania i wzięła w nim udział. Tym samym art. 21 ust. 7 u.s.p. nie miał zastosowania. NSA zlecił, aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i skontrolował zaskarżoną uchwałę na podstawie właściwie ustalonych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd na podstawie art. 190 P.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2025 r., III OSK 1584/24. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. Rady Powiatu [....] w sprawie zwolnienia z wykonywania obowiązków A.B. Członka Zarządu Powiatu [...]. Była ona podjęta w głosowaniu jawnym, na którym radna brała udział. Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 31b ust. 3 u.s.p., zgodnie z którym odwołany zarząd powiatu lub jego poszczególni członkowie pełnią dotychczasowe obowiązki do czasu wyboru nowego zarządu lub poszczególnych jego członków. Rada powiatu może zwolnić członka zarządu z tego obowiązku. Kwestia legalności uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania radnej A.B. - Wicestarosty Powiatu [....] została przesądzona prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 10 lipca 2025 r., III OSK 1579/24. Należy przypomnieć, że "przepisy art. 31b ust. 3 i 4 u.s.p. nawiązują do zasady ciągłości funkcjonowania organów powiatu. Nakładają one obowiązek wykonywania przez odwołany zarząd lub odwołanych jego członków wszystkich dotychczasowych ustawowych i statutowych zadań i kompetencji do czasu wyboru nowego zarządu lub nowych jego członków. Zasada ta odnosi się także do zarządu lub poszczególnych jego członków w przypadku przyjęcia ich rezygnacji. Wydaje się, że przepisy te mają na celu zachowanie ciągłości działania organu wykonawczego powiatu, a także umożliwienie odwołanemu zarządowi dokończenia rozpoczętych wcześniej działań mieszczących się w jego zakresie zadań i kompetencji. Należy przypomnieć, że podstawowym zadaniem organów samorządu terytorialnego, w tym organów powiatu, jest wykonywanie zadań publicznych, destabilizacja zatem organów wykonawczych może się negatywnie odbić na jakości wykonywanych zadań. Należy pamiętać, że starosta i zarząd wykonują swoje funkcje m.in. przy pomocy starostwa powiatowego, w którym zatrudnionych jest wielu pracowników samorządowych. Nie sposób wyobrazić sobie braku koordynacji ich działań zmierzających do zaspokajania bieżących potrzeb społeczności lokalnej, tam bowiem prowadzi się postępowania, przygotowuje i wydaje wiele decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych, takich jak pozwolenia budowlane, wodnoprawne, wydaje się prawa jazdy i rejestruje pojazdy mechaniczne. W tej sytuacji, celem wyeliminowania luki w działaniu zarządu po jego odwołaniu lub przyjęciu jego rezygnacji, przepis zobowiązuje zarząd do pełnienia obowiązków do czasu wyboru nowego zarządu. W niektórych jednak wypadkach wykonywanie obowiązków przez niektórych członków zarządu będzie z różnych powodów niemożliwe. Mogą tu wchodzić w grę przeszkody zdrowotne, jak też społeczne, trudno bowiem wymagać, by odwołany członek zarządu wykonywał swe obowiązki z należytym poświęceniem. W takich przypadkach rada powiatu może zwolnić członka zarządu z tego obowiązku. Przepisy nie określają zasad owego zwolnienia, ma ono zatem charakter uznaniowy. Formą prawną owego zwolnienia będzie uchwała rady, podjęta w trybie określonym w art. 13 ust. 1. Uchwała taka może być podjęta także na tej samej sesji, podczas której zarząd został odwołany lub przyjęto jego rezygnację. Z wnioskiem o zwolnienie mogą wystąpić wszyscy odwołani członkowie zarządu, niemniej brzmienie art. 31b ust. 3 in fine u.s.p. wskazuje, że omawiane zwolnienie może dotyczyć członka lub członków zarządu, zatem zwolnienie z tych obowiązków całego zarządu nie wydaje się możliwe. W celu zatem zapewnienia skutecznej ciągłości pracy zarządu rada winna podjąć jak najszybciej działania organizacyjne w celu wyboru nowego zarządu. W praktyce jednak zdarzały się przypadki łatwego odwołania zarządu, trudniej natomiast było radnym wybrać nowy zarząd. Należy o tym pamiętać w obliczu sankcji, jakie mogą spotkać radę powiatu z powodu niewybrania zarządu w terminie, o którym mowa w tym przepisie oraz w art. 29 u.s.p." (por. Bogdan Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz do art. 31b, LEX). Procedura ta została zachowana przy podejmowaniu skarżonej uchwały. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (zdanie drugie cyt. przepisu). Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.). Z kolei zgodnie z art. 82 u.s.p.: 1. "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio." W orzecznictwie wymienia się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, wskazując na konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie pozostaje udział A.B. – jako odwołanej wicestarosty – w głosowaniu jawnym nad zaskarżoną uchwałą dotyczącą zwolnienia jej od obowiązku pełnienia dotychczasowych obowiązków jako wicestarosty. Bez względu zatem na to, czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 grudnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Łd 1121/15). Zgodnie z art. 21 ust. 7 u.s.p. radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Jest to wyłączenie ustawowe, a tym samym istotne znaczenie ma definicja pojęcia "interes prawny radnego". Kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowych wydawanych na podstawie ww. przepisu oraz analogicznej treści art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie podnosi się, że przypadki wyłączenia radnego z głosowania muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Pod pojęciem interesu prawnego radnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny - co ma istotne znaczenie w tej sprawie - jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Tym samym interes prawny radnego, do którego odwołuje się art. 21 ust. 7 u.s.p. obejmuje także sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12). Podnosi się nadto, że wobec osób wykonujących funkcje publiczne ma znaczenie nie tylko interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny dotyczący sprawowania urzędu publicznego. Tym samym nie ma podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania urzędu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 451/19). W związku z powyższym skoro źródłem interesu prawnego mogą być także normy prawa ustrojowego, to uchwała dotycząca zwolnienia radnej z dalszego pełnienia obowiązków członka zarządu dotyczy wprost tak rozumianego interesu prawnego. Interes prawny może dotyczyć bezpośrednio powiązanej z daną osoba jej sfery prawnej (identyczna ocena interesu prawnego na podstawie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym - por. wyrok NSA z 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1498/02; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 414/07; wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2006/11). Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu na mocy art. 21 ust. 7 u.s.p. jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością tak podjętej uchwały lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2821/13). Należy wskazać, że analiza wyników głosowania i ewentualne rozważanie, czy udział radnej miał, bądź nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały, nie mają znaczenia, gdyż w tej sprawie powyższe okoliczności nie podlegają badaniu i ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Skoro radna A.B. miała interes prawny by głosować nad sporną uchwałą, to powinna formalnie wyłączyć się z głosowania. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności należy podnieść, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W tym zakresie uwzględniono jednak, że od podjęcia przedmiotowej uchwały ([...] czerwca 2023 r.) upłynął ponad rok, a nie jest ona aktem prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 82 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I wyroku - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 u.s.p. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), mając na uwadze wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu nadzoru - 480 zł.