II SAB/Rz 2/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie załatwienia skargi - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu G. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi G. P. (dalej jako: Skarżący) jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie załatwienia skargi. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu [...] maja 2018 r. skierował za pośrednictwem skrzynki elektronicznej skargę do Rady Gminy [...] na nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności oraz przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa placu składowego na terenie działek nr ewid. 1692/4 i 1693/8 w miejscowości P., gm. [...]" z wniosku M. i D. C. z dnia [...].09.2016 r. Skarga została oparta o art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1257 – dalej: k.p.a.). Ponadto z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] odnośnie planowanego zamierzenia inwestycyjnego wielokrotnie wydawał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te były następnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego a sprawę przekazywano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarga G. P. została przez Radę Gminy w [...] na podstawie art. 231 k.p.a. oraz zgodnie z uchwałą tej rady Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. przesłana według właściwości Wójtowi Gminy [...]. Pismem przesłanym drogą elektroniczną do Urzędu Gminy w C. w dniu [...] sierpnia 2018 r., Skarżący wniósł do Rady Gminy [...] ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a., w związku z prowadzonym postepowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący skierował do Rady Gminy [...] "ponaglenie w związku z niezałatwieniem złożonej skargi z dnia [...] maja 2018 r.". W dniu [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] wydał kolejną w sprawie decyzję nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: Kolegium) rozpoznało ponaglenie Skarżącego wniesione pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. i traktując je jako zażalenie uznało je za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Organ wskazał, że Wójt Gminy zrealizował obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., informując strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, zaś sama sprawa jak wskazują akta wymagała podjęcia szeregu czynności. Z kolei wydanym również [...] września 2018 r. postanowieniem nr [...], Kolegium rozpoznając ponaglenie G. P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczące niezałatwienia złożonej w dniu [...] maja 2018 r. skargi, traktując je jako zażalenie, w pkt 1 uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi 7-dniowy termin do załatwienia skargi, w pkt 2 zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia skargi w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz w pkt 3 stwierdził, że niezałatwienie skargi w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że z przekazanych mu akt sprawy nie wynika, aby skarga G. P. została przez Wójta załatwiona, a strona ją wnosząca powiadomiona o sposobie jej załatwienia, stosowanie do wymogów art. 237 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy nie dała również podstaw do przyjęcia, że Organ wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 w zw. z art. 237 § 4 k.p.a., tj. poinformował wnoszącego skargę, że jej załatwienie w ustawowym terminie nie może nastąpić. Pismem z dnia [...] września 2018 r. Wójt Gminy [...] nawiązując do postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2018 r. nr [...], poinformował Skarżącego, że złożona przez niego skarga jest nieuzasadniona. Organ wskazał, że aktualne pozostają argumenty dotyczące nieuwzględnienia skargi zawarte w uzasadnieniu decyzji tego Organu wydanej w dniu [...] sierpnia 2018 r. Nadmienił również, że zwrócono się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej postanowienia tego Organu, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Skarżący wezwał Wójta Gminy [...] do wykonania w/w postanowienia Kolegium. Następnie decyzją wydaną w dniu [...] października 2018 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 3 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga G. P. na "rażące naruszenie przepisów prawa przez Wójta Gminy [...]". Skarżący wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wnosi skargę na bezczynność tego Organu, wobec braku wykonania postanowienia SKO z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wójtowi Gminy [...] zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa z uwagi na bezczynność Organu, w tym naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 §1 k.p.a., poprzez zwłokę w załatwieniu przedmiotowej skargi pomimo obowiązku wynikającego z postanowienia Kolegium. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Organu do wykonania wspomnianego postanowienia Kolegium oraz stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz od Organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego postanowieniem SKO z dnia [...] września 2018 r. nr [...], który to Organ jest organem wyższego stopnia wobec Wójta. Skarżący krytycznie odniósł się również do złożonego przez skarżony Organ wniosku z dnia [...] września 2018 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium. Wskazał, że pismem z tej samej daty Wójt zawiadomił go, że złożona przez niego skarga dotycząca prowadzonego postępowania jest nieuzasadniona. Takie zachowanie Organu, w ocenie Skarżącego, przedstawia jedynie jego obraz jako zupełnie bezkrytycznego co do sposobu swojego postępowania i nierespektującego postanowienia organu wyższego stopnia. Jak bowiem wyjaśnił Skarżący, istnieje duże prawdopodobieństwo, że w/w wniosek został złożony po upływie 7-dniowego terminu do załatwienia przedmiotowej skargi, a więc naruszając tym samym postanowienie Kolegium. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Wójt przypomniał, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu jest bezczynność dotycząca niewykonania postanowienia Kolegium wydanego w trybie art. 227 k.p.a., czyli tzw. skargi powszechnej. Skarga taka jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a., gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.) odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się zatem w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1133/06). Zdaniem Wójta, w konsekwencji ewentualny brak działania organu mający miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że ewentualna bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r., II SAB/Po 63/18). Zdaniem Wójta skarga winna zatem zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast z ostrożności procesowej Organ podniósł, że skarga powinna zostać oddalona ze względu na jej bezzasadność. Jak wyjaśnił, skarga ta została uznana za pismo procesowe strony, stąd w piśmie do Kolegium Organ wyraźnie zaznaczył, że odniesie się do tego pisma w uzasadnieniu decyzji. W momencie wydania postanowienia decyzja już została wydana, na co zwróciło uwagę Kolegium w innym postanowieniu znak: [...], w którym zażalenie Skarżącego na przewlekłe załatwienie sprawy uznało za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], Kolegium uznało jednak, że Wójt powinien załatwić skargę zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. i zawiadomić skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Wójt wyjaśnił, że miał świadomość, że wydane postanowienie jest niezaskarżalne i nie ma formalnych podstaw do stwierdzenia jego nieważności, jednak skierował do Kolegium wniosek, chcąc zwrócić temu Organowi, jak również Skarżącemu, uwagę na oczywistą wadliwość tego postanowienia. Jednocześnie pismem z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], wykonując w/w postanowienie, Wójt zawiadomił Skarżącego o sposobie załatwienia skargi, co zresztą wprost w skardze przyznano. Tym samym Skarżący sam sobie przeczy, ponieważ z jednej strony otrzymał zawiadomienie zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., a jednocześnie twierdzi, że Organ pozostaje w bezczynności, co jest sprzeczne z wyżej powołanymi faktami. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna została przez Sąd odrzucona. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobligowany jest zbadać, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, którą ustala się poprzez analizę treści art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotycząc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym – art. 58 § 3 P.p.s.a. Przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi G. P. uczynił bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nierozpoznaniu jego skargi dotyczącej prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący swą skargę oparł przede wszystkim na postanowieniu SKO z dnia [...] września 2018 r., znak [...], którym to w/w Organ uznał zażalenie strony na niezałatwienie skargi w terminie za zasadne, wyznaczając Wójtowi 7 dniowy termin na jej załatwienie. Uwzględniając jasno sprecyzowany przedmiot skargi należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako mocno utrwalony uznaje się pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego normowanego przepisami K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednolicie sądy administracyjne przyjmują w swym orzecznictwie, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Skarga na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana temu zawiadomieniu, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., o sygn. akt II SAB/Wa 193/04, LEX). Podkreśla się także, że postępowanie skargowo - wnioskowe uregulowane w Dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo - wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, LEX oraz postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2568/12, LEX). Wnoszący skargę ma możliwość domagania się realizacji jego prawa do niezwłocznego uzyskania zawiadomienia o sposobie załatwienia złożonej skargi wyłącznie poprzez wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, co wynika z odesłania do art. 37 K.p.a. zamieszczonego w art. 237 § 4 Kodeksu. Na tym uprawnieniu kończą się właściwie dostępne prawem możliwości kwestionowania bezczynności organu w nieterminowym załatwieniu tego środka prawnego. Dlatego też uwzględniając przywołane powyżej okoliczności, wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i jako taka nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. O dopuszczalności skargi nie świadczy wydanie przez SKO postanowienia uwzględniającego zażalenie strony skarżącej na niezałatwienie skargi w terminie, o jakim mowa w art. 237 § 1 K.p.a. Skarżący nie może domagać się rozpatrzenia jego skargi przez WSA z tego tytułu, bowiem o jej niedopuszczalności decyduje brak kognicji Sądu w zakresie przyjętej przez ustawę formy załatwienia skargi. W aktualnym stanie prawnym wyłączenie właściwości Sądu potwierdza art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który jednoznacznie wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną wobec aktów i czynności innych niż decyzje i postanowienia podjętych na podstawie K.p.a. Dlatego mając powyższe ustalenia na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji niniejszego postanowienia. Natomiast w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.