II SAB/Rz 49/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia jego skarg na bezczynność Prezydenta Miasta R. - postanawia - odrzucić skargę W dniu 15 listopada 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga T.P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia jego skarg z dnia [...] sierpnia 2012r. i z dnia [...] września 2012r. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie zajęcia drogi na działkach nr 1298/1 i 1298/2 obr. 211 będących własnością Gminy Miasta R. przez osobę fizyczną z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie trybu określonego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a." przed wniesieniem skargi. Wskazało, że stosownie do treści art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 K.p.a., stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący takiego wezwania nie złożył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium legalności ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.": sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.(art. 3 § 3 P.p.s.a.). Stosownie do powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażaleniana podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydane postanowienie, to ma ono charakter incydentalny i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jak bowiem stanowi przepis art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (zob. art. 5 § 2 pkt 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny, por. art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz postanowienie NSA z 20.05.1998 r. IV SA 1149/96), nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postanowienie takie nie kreuje również nowej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 24.08.2010 r. II GSK 708/09). Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to także inny akt lub czynność organu dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe rozważania w pierwszej kolejności wskazać należy, czy będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie bezczynność podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Byłoby tak w sytuacji, gdyby zaskarżony organ był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a mimo ciążącego na nim obowiązku aktu takiego nie wydał lub takiej czynności nie podjął. Mając na względzie, że ewentualne postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie mieści się w katalogu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 27.04.2012 r. I OSK 872/12) i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu rozpoznającego takie zażalenie (por. wyrok NSA z 23.04.2008 r. II OSK 560/08). Postępowanie, o którym mowa w art. 37 § 1 i 2 k.p.a., nie może być bowiem traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r.; sygn. akt II OSK 469/09, wyrok NSA z 7.02.2012 r. II OSK 2259/10). Kontrola bezczynności organu jest prawnie dopuszczalna wyłącznie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. w zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2009 r. IV SAB/Gl 21/09). Skarga na bezczynność jest wyłącznie pochodną skargi na określone nazwane prawne formy działania organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., określając je w skardze jako "skargę bezczynność Prezydenta Miasta R.". Postanowieniem z dnia [...] października 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie T.P. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta R. za nieuzasadnione. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 K.p.a. ma charakter wpadkowy i przybiera (mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie) formę postanowienia, ma które nie przysługuje zażalenie. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego wart. 37 k.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H. Beck, wyd. 8, W-wa 2006). Przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jako nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez sąd, a to oznacza, że skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało odrzucić.