I SA/Sz 209/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. w J. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr RPOWZ/5.5.1/2011/1, zawarty w informacji Zarządu Województwa z dnia 23 lutego 2012 r. nr [...] p o s t a n a w i a pozostawić skargę bez rozpatrzenia. S. M. w J. w odpowiedzi na konkurs nr [...] ogłoszony w dniu [...] r. przez Zarząd Województwa Z. (działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z.) w dniu 31 sierpnia 2011 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Modernizacja budynków wielorodzinnych w obszarach problemowych po byłych PGR - S. M. w J.". Pismem nr [...] z dnia [...] r. Wnioskodawca został poinformowany o tym, że dokumentacja aplikacyjna zawiera błędy formalne podlegające procedurze uzupełnień i poprawek. Poprawione dokumenty i uzupełnienia zostały złożone przez Wnioskodawcę w dniu 12 października 2011 r. Wydział Wdrażania RPO pismem z dnia [...] r. [...] poinformował Wnioskodawcę o wynikach oceny projektu, tj. o jego odrzuceniu z procedury ubiegania się o dofinansowanie. Eksperci oceniający przedmiotowy projekt uznali bowiem, że w projekcie istnieje możliwość wystąpienia pomocy publicznej, gdyż Wnioskodawca w złożonym wniosku oraz w studium wykonalności będącym załącznikiem do wniosku wykazał w latach 2013 - 2028 uzyskiwanie zysków. W złożonym proteście Wnioskodawca podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku, iż korzyść z realizacji projektu uzyskają wyłącznie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych w modernizowanych budynkach, nie prowadzący działalności gospodarczej. Odnosząc się do przychodów ujętych w rachunku zysków i strat (jako dowodu uzyskiwania korzyści przez S.M.) Wnioskodawca wyjaśnił, że fakt występowania zysku w prognozach finansowych nie przesądza o występowaniu korzyści dla S.. Aby uzyskać korzyść finansową S. musiałaby przeznaczać zysk na własne potrzeby, a tego rodzaju informacje nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji aplikacyjnej. Wnioskodawca wyjaśnił też, iż prognozowany zysk został wskazany celem zobrazowania przewidywanych przez Wnioskodawcę niespójności przepływów finansowych między przychodami a kosztami ponoszonymi przez osoby będące rzeczywistymi beneficjentami pomocy, tj. prywatnych właścicieli lokali mieszkalnych. Ponadto dane tabeli 3.3.5 Studium Wykonalności stanowią projekcję przychodów związanych z podniesieniem stawek na fundusz remontowy, ponieważ w wyniku realizacji projektu konieczne będzie zaciągnięcie kredytu. Zmiana wynikająca z wielkości przychodów spowodowana jest zatem zwiększonymi nakładami właścicieli lokali na wyodrębniony fundusz remontowy, z którego S. M. nie będzie czerpać korzyści, ale odprowadzać do banku jako raty kredytu. Pismem z dnia [...] nr [...] Wydział Zarządzania RPO poinformował Wnioskodawcę o odrzuceniu protestu. Organ uznał bowiem, że S. prowadzi działalność gospodarczą i przekazanie środków programu operacyjnego takim podmiotom z przeznaczeniem na modernizację części wspólnych budynków będzie stanowiło korzyść ekonomiczną. S. nie będzie więc zmuszona do pokrywania całości kosztów inwestycji ze środków własnych, ani ze środków zewnętrznych uzyskanych na zasadach rynkowych. Finansowanie przedmiotowego projektu w ramach RPO WZ skutkować zatem będzie przysporzeniem (korzyścią ekonomiczną) na rzecz S. na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, a argumenty Wnioskodawcy w tym zakresie nie są zasadne. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniosła o stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym - Zarząd Województwa Z. Uzasadniając skargę S. wskazała, że zarówno pierwszy jak i drugi ekspert uznali, iż w przedmiotowym projekcie występuje transfer zasobów publicznych, który może skutkować przysporzeniem (korzyścią ekonomiczną) na warunkach korzystniejszych niż rynkowe. Skarżąca nie zgodziła się z taką oceną twierdząc, że nie uzyska ona żadnej korzyści ekonomicznej z przedmiotowego projektu, a sam projekt nie wywiera wpływu na jej działalność (jako administratora obiektu). Korzyść uzyskają wyłącznie osoby prywatne - właściciele lokali mieszkalnych w modernizowanych budynkach, nie prowadzący działalności gospodarczej, co znajduje swoje potwierdzenie w zapisach wniosku o dofinansowanie (pkt. A.8.3.3). Zdaniem Skarżącej powołanie się przez organ na zapisy tabeli 3.5. Studium Wykonalności, tj. Rachunek Zysków i Strat jako dowód uzyskiwania korzyści przez S. oparte jest na błędnych założeniach i nieznajomości specyfiki działalności małych S. mieszkaniowych. Fakt występowania zysku w prognozie dla projektu nie przesądza bowiem o uzyskaniu korzyści przez S. Aby uzyskała ona korzyść ekonomiczną musiałby przeznaczyć zysk na własne potrzeby lub np. czerpać korzyści z odsetek na rachunku bankowym, na którym będą zgromadzone środki - tego rodzaju zapisy nie znajdują się jednak w żadnym z elementów przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej. Skarżąca wyjaśniła też, że zysk został wykazany jedynie celem zobrazowania przewidywanych przez S. niespójności przepływów finansowych między przychodami a kosztami ponoszonymi przez osoby będące rzeczywistymi beneficjentami pomocy - prywatnych właścicieli lokali mieszkalnych. Dane w tabeli 3.3.5 Studium wykonalności pokazujące zmiany przychodów związane są z podjęciem przez właścicieli lokali mieszkalnych uchwały dotyczącej podniesienia stawek opłat na fundusz remontowy, ponieważ w wyniku realizacji projektu koniecznym będzie zaciągnięcie kredytu na sfinansowanie robót i niezbędne są środki finansowe na spłatę kredytu. Zmiana wielkości przychodów spowodowana jest więc zwiększonymi nakładami właścicieli na wpłaty na wyodrębniony fundusz remontowy, z którego S. nie będzie czerpać przychodów tylko odprowadzać go do banku jako raty kredytu. Skarżąca uznała, że eksperci nie dysponując takim wyjaśnieniem mylnie zidentyfikowali zysk jako potwierdzenie korzyści dla S., dokonując jednocześnie zaniechania wykorzystania przysługujących im uprawnień. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 6 Regulaminu Komisji Oceniającej Projekty eksperci mogą żądać dodatkowych wyjaśnień od wnioskodawcy, jednak eksperci nie skorzystali tego uprawnienia, jednoznacznie wyrażając wątpliwość związaną z wystąpieniem zysków w projekcie i interpretując ją na niekorzyść S., mimo innych zapisów dokumentacji aplikacyjnej wskazujących, że korzyści dla S. nie będzie. W ocenie Skarżącej brak wezwania S. do wyjaśnień przedmiotowej niespójności stanowi podstawowy zarzut w zakresie dokonanej oceny. Skarżąca zakwestionowała również powołanie się przez ekspertów na zapisy Poradnika "Pomoc Publiczna w programach operacyjnych 2007-2013" opracowanego w marcu 2008 r., który nie jest źródłem prawa, natomiast w żadnym z fragmentów oceny nie zakwestionowali zapisów alternatywnego, znacznie bardziej aktualnego (stan prawny na lipiec 2011 r.) stanowiska eksperckiego przywołanego przez S., a stanowiącego podstawę przygotowania niniejszego projektu, tj. dokumentu pn. "Pomoc publiczna w ochronie środowiska.", opracowanego na podstawie doświadczeń pracowników Zespołu ds. Pomocy Publicznej zebranych przy ocenie wniosków składanych do NFOŚiGW, który literalnie odnosi się nie tylko do kategorii beneficjenta jakim są S. mieszkaniowe, ale i do przedsięwzięć zbliżonych charakterem do planowanego projektu (str. 119-120 ww. dokumentu). Tym samym Skarżąca zakwestionowała ocenę ekspertów, jako niepopartą wystarczającymi argumentami i jednocześnie sprzeczną z treścią złożonej dokumentacji aplikacyjnej oraz wytycznymi i dlatego oczekuje skierowania projektu do ponownej oceny, uwzględniającej specyfikę planowanej operacji (termomodernizacja budynków w całości będących własnością osób fizycznych, a nie S. M., których ewidencja finansowa jest wyraźnie wyodrębniona w stosunku do działalności gospodarczej przez nią prowadzonej). Do skargi S. załączyła: 1) kopię wniosku o dofinansowanie projektu (wskazując, iż posiada jedynie wniosek o dofinansowanie - oryginał pełnej dokumentacji został złożony do WW RPO WZ), 2) kopię pisma [...] z dnia [...] r., 3) kopię protestu z dnia [...] r., 4) kopię pisma [...] z dnia [...] r., 5) dowód uiszczenia opłaty sądowej. W odpowiedzi na skargę (złożonej na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r.) Zarząd Województwa Z. wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z uwagi na jej niekompletność, a z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Organ podniósł przede wszystkim, iż wymogi formalne skargi określone zostały w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zgodnie z którym skargę wnosi się wraz z kompletną dokumentacja w sprawie, natomiast wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy). Organ zauważył, iż Skarżąca nie załączyła do skargi żadnego spośród załączników złożonych wraz z formularzem wniosku, a wymienionych na stronach 27-28 tego formularza, a zatem wniosła skargę niekompletną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie rozważań należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) w pewnym zakresie w odmienny sposób reguluje postępowanie sądowoadministracyjne od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". W przepisie art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, iż "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy", przyjęto zasadę odpowiedniego stosowania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, są także przepisy, które nie znajdują zastosowania. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [dalej: "u.z.p.p.r."], po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej. Stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Natomiast art. 57 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać elementy wskazane w pkt. 1-3. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 46 § 1 pkt 1-5 tejże ustawy, każde pismo strony powinno zawierać oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników. Stosownie do art. 47 § 7 tej ustawy do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Skarga wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., będąca pismem procesowym, powinna spełniać wskazane wyżej w art. 46 i art. 57 p.p.s.a. wymagania stawiane pismu, ponadto skarżący winien (zgodnie z art. 47 p.p.s.a) dołączyć do skargi załączniki oraz ich odpisy. Jednakże należy zauważyć, iż niewywiązanie się przez stronę z obowiązku zadośćuczynienia wymaganiom formalnym skargi nie skutkuje uznaniem jej za niekompletną. W myśl bowiem art. 49 §1 p.p.s.a., w razie niezachowania warunków formalnych skargi, przewodniczący wzywa stronę o jej uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania – chyba że ustawa stanowi inaczej. W przytoczonych przepisach art. 46, art. 47 i art. 57 p.p.s.a wskazano jakie "warunki formalne" – jak je określa art. 49 § 1 p.p.s.a. - musi spełniać pismo w postępowaniu sądowym. Jednakże prawodawca w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwozu nie użył określenia "warunki formalne", lecz termin "skarga niekompletna" (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Wprawdzie w przepisie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. ustawodawca nie sprecyzował co oznacza pojęcie "skarga niekompletna", jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż pojęcie "skargi kompletnej (niekompletnej)" należy interpretować w oparciu o przepis art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.12.2009 r. sygn. akt II GSK 969/09, z 06.01.2010 r. sygn. akt II GSK 1057/09, z 20.05.2010 r. sygn. akt II GSK 507/10, z 15.09.2010 r. sygn. akt II GSK 1042/10, z 19.01.2012 r. sygn. akt II GSK 2300/11). Za skargę kompletną uznaje się więc skargę, do której dołączono całą dokumentację, o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., tj. wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej - przy czym ustanowiony w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji dotyczy złożenia wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skarżąca S. do skargi wniesionej do Sądu nie załączyła żadnego ze złożonych wraz z formularzem wniosku załączników - wymienionych enumeratywnie na stronach 27-28 tego formularza, zatem również tych, na które powołuje się w skardze. W przypadku takich braków (tj. niezałączenia do skargi załączników do wniosku Sąd nie wzywa wnioskodawcy do ich uzupełnienia, gdyż w takiej sytuacji ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). W orzecznictwie podkreśla się też, że kompletny wniosek, to wniosek wraz z załącznikami, nie ma przy tym znaczenia, czy brakujące załączniki miały wpływ na możliwość merytorycznej oceny skargi (vide: ww. postanowienia NSA z 20.05.2010 r. sygn. akt II GSK 507/10 i z 15.09.2010 r. sygn. akt II GSK 1042/10). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca S. nie złożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Skoro Skarżąca, pomimo prawidłowego pouczenia przez organ o treści tego przepisu, nie przedłożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej formularz wniosku o dofinansowanie wraz z kompletem dokumentacji załączonej do wniosku, uznać należy, że wniosła skargę niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. W związku z tym, skargę należało pozostawić bez jej rozpatrzenia, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.