II SA/Sz 1040/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie R. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Pismem z 28 czerwca 2021 r., Prokurator Rejonowy w K., na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 66 z późn. zm.), w związku z art. 3§2 pkt 5, art. 8§ 1, art. 13§ 1 i 2, art. 50§ 1, art. 52§ 1, art. 53§2a i 3 oraz art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) wniósł skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy R z dnia [...] w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie R., domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości jako sprzecznej z prawem. Skarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie prawa, to jest: - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.) polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego powierzenia Wójtowi uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i na braku ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, w sytuacji gdy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem winno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. W uzasadnieniu wniosku prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek, która to czynność powinna mieć formę uchwały, która następnie winna być wskazana w podstawie prawnej danego aktu prawnego - w niniejszej sprawie zarządzenia. Tymczasem okoliczności dotyczące powierzenia Wójtowi Gminy R przez Radę Gminy R. upoważnienia do wydania regulaminu cmentarzy komunalnych Gminie R. nie wynikają z podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia. W związku z czym stwierdzić należy, że wydano je bez stosownego upoważnienia wymaganego przez art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Nadto, kwestionowane zarządzenie nr [...], nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Z., podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi termin dłuższy, a obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania danego aktu. W ocenie prokuratora zasadnym jest zatem uznanie, że przedmiotowa regulacja - zarządzenie Wójta Gminy R w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie R. stanowi akt prawa miejscowego, albowiem na jego podstawie doszło do obciążenia mieszkańców gminy konkretnymi obowiązkami, zaś adresaci zarządzenia określeni zostali generalnie a nie indywidualnie. Nadto dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. W związku z tym, kwestionowane zarządzenie Wójta Gminy R ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, przez co posiada przymioty pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Zaznaczono też, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego. W konsekwencji akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej będzie aktem prawa miejscowego, który wymaga prawidłowego ogłoszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 roku sygn. akt II OSK 1909/16). W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy R oświadczył, że uznaje racje prokuratora przedstawione w uzasadnieniu skargi i przychyla się do stwierdzenia, iż regulamin cmentarzy komunalnych jest aktem prawa miejscowego i powinien być wydany przez właściwy organ oraz powinien zostać ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. W związku z tym został przygotowany projekt uchwały w sprawie regulaminu cmentarzy, który zostanie przedłożony na najbliżej sesji Rady Gminy R.. Jednocześnie poinformował, iż Rada Gminy R. dnia 13 listopada 2007 roku podjęła Uchwałę Nr XIII/69/07 w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie R., którą organ nadzorczy uchylił rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 grudnia 2007r uznając, iż nadanie regulaminu cmentarza komunalnego jest ustawową kompetencją organu wykonawczego Gminy. Zgodnie ze wspomnianym rozstrzygnięciem Wójt Gminy R wydał zarządzenie nr [...] z dnia 20 października 2008 roku w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych. Organ nadmienił także, że zaskarżone przez prokuratora zarządzenie zostało uchylone dnia 8 września 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. przywoływanej dalej jako " u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Wójta Gminy R z dnia 20 października 2008 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie R., przy czym bezspornie zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego, w tym nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i taka publikacja nie nastąpiła. Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w K. na zasadzie art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia. Zatem, skargę należało uznać za dopuszczalną. Przystępując do oceny zaskarżonego przez prokuratora zarządzenia, wskazać przede wszystkim należy, że zostało ono wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej, przy czym jak wskazał Wójt Gminy R, Rada Gminy R. dnia 13 listopada 2007 roku podjęła Uchwałę Nr XIII/69/07 w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie R., którą organ nadzorczy uchylił rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 grudnia 2007 r. uznając, iż nadanie regulaminu cmentarza komunalnego jest ustawową kompetencją organu wykonawczego Gminy. Tym samym, jak wyjaśnił Wójt, wydanie zarządzenia objętego skargą, było następstwem powyższego rozstrzygnięcia Wojewody Zachodniopomorskiego, przy czym Wójt aktualnie uznaje racje prokuratora przedstawione w uzasadnieniu skargi. W świetle powyższego celowym jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie charakteru zaskarżonego zarządzenia a w szczególności ustalenie, czy stanowi ono akt prawa miejscowego co ma bezpośrednie znacznie dla oceny zasadności zarzutu zaniechania ogłoszenia skarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). W ocenie Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie między innymi opłat związanych z udostępnieniem miejsca pochówku. Powyższe zarządzenie ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać organ wykonawczy gminy, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Dla treści rozstrzygnięcia nie ma znaczenia okoliczność, iż jak wywiódł Wójt badane zarządzenie zarządzenie zostało uchylone przed rozpatrzeniem skargi. Skoro w okresie obowiązywania zarządzenia na jego podstawie mogły być kształtowane prawa i obowiązku obywateli, w sytuacji gdy dopatrzono się istotnego naruszenia prawa przez zarządzenie, koniczne jest jego eliminacja z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności co odnosi skutek ex tunc. Wobec powyższego zarzutu zgłoszone przez prokuratora okazały się zasadne co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).