II SA/Sz 1059/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy odmówił przyznania B. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego i składki na ubezpieczenie społeczne opłacane za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad mężem – J. R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy stwierdzając, że w świetle dokonanych ustaleń B. R. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem będącym osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. B. R. odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, że w istniejącej sytuacji tylko ona może sprawować opiekę nad mężem. Córka studiuje, a syn mieszka z żoną i trójką dzieci w innej miejscowości. Nie mogła podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia matki oraz męża, nad którym sprawuje stałą opiekę. Nadto znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art.16a ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn; zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki łub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 16a ust. 2 ww. ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tj. kwoty 623,00 zł). Wnioskiem z dnia [...] r. B. R. zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – J. R. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., zgodnie z którym J. R. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. W ocenie Kolegium za trafny uznać należy argument organu I instancji, że B. R. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wnioskodawczym była ostatni raz zatrudniona w okresie do 30 kwietnia 2001 r., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron z przyczyn dotyczących pracodawcy. Zatem wnioskodawczym sama nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. "Niepodejmowanie" zatrudnienia nie jest tym samym co "rezygnacja" z zatrudnienia. Wskazuje na to treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w tym przepisie osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zarówno z treści art. 17 ust. 1, jak i art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprost, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji, polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Zatem aby świadczenie pielęgnacyjne (a także specjalny zasiłek opiekuńczy) przysługiwało, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna), a niepodejmowaniem i lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę (skutek). Biorąc jednak pod uwagę zróżnicowane brzmienie obydwu tych przepisów, organ odwoławczy wskazuje, że ponieważ ustawodawca zrezygnował w art. 16a ust. 1 z określenia "nie podejmują", przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zbadać, czy osoba wnioskująca o to świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie wystarczy, tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, "nie podejmowanie" zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Aby zatem można było uznać, że osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego związek między koniecznością sprawowania opieki, a "rezygnacją" z zatrudnienia musi być bezpośredni i wyraźny. Kolegium nie podważa twierdzeń odwołującej się, że nie może ona podjąć zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Jednakże akta ej sprawy nie wskazują na to, że zrezygnowała ona z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania tejże opieki - a jest to wymóg, który bezwzględnie musi zostać spełniony, by właściwy organ był uprawniony do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołane wyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane - decyzji związanych. Ani zatem organ I instancji ani też Kolegium nie mają możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zgodnie z nimi świadczenie to nie przysługuje i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie. Nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego. Powyższą decyzję B. R. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przytaczając argumentację podnoszoną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto Kolegium poinformowało Sąd, iż J. S. R. zmarł w dniu [...] r. – nadsyłając akt zgonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. W związku z tym nie ma wpływu na powyższą ocenę fakt zgonu w dniu [...] r. męża skarżącej, nad którym sprawowała ona opiekę. Przedmiotem oceny Sądu jest zatem zgodność z prawem rozstrzygnięcia polegającego na odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy jeszcze sprawowała ona opiekę nad mężem zaliczonym do znacznego stopnia niepełnosprawności. Organy uzasadniły odmowę przyznania wskazanego świadczenia okolicznością, iż skarżąca nie pracowała już od 2001r. zaś niepełnosprawność jej męża stwierdzona została w listopadzie 2011 r. zatem nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Należy zaznaczyć, iż przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu określonych w nim przesłanek. Organy obu instancji przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi po rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja tego przepisu jest – zdaniem sądu - nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę okoliczności społeczne i prawne zmian w systemie świadczeń rodzinnych wprowadzonych ww. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad pozostałymi niepełnosprawnymi. Zastosowana przez organy wykładnia różnicuje także potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki dokonując rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powstrzymując się od podejmowania pracy zarobkowej czy też nie mogąc jej podjąć, wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest formą wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn.akt II SA/Go 550/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 630/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 665/13). W orzecznictwie tym wskazuje się, że to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w tych orzeczeniach pogląd. Zdaniem Sądu nieracjonalne i w istocie opierające się o fikcję byłoby wymaganie od osób sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia pracy, tylko po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", uprawniającej do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Należy również mieć na uwadze, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest regulacja rynku pracy, lecz stworzenie racjonalnego systemu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, oraz rekompensata Państwa za sprawowanie takiej opieki, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. W kontekście niniejszej sprawy należy w szczególności zauważyć, że organy obu instancji w treści wydanych decyzji w ogóle nie nawiązały do faktu, iż przed dniem 1 lipca 2013 r. skarżąca od dnia 1 lipca 2012 r. była uprawiona do świadczenia pielęgnacyjnego, choć akta sprawy zawierają materiał dowodowy w tym zakresie. W związku z przyznaniem tego uprawnienia Powiatowy Urząd Pracy decyzją z dnia [...] r. od dnia 1 lipca 2012 r. pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej. W ocenie Sądu celem wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie było arbitralne i bezwzględne pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych, przyznanych na warunkach obowiązujących przed nowelizacją, roli opiekuna osób niepełnosprawnych, wymagających takiej opieki i związanego z tym prawa do świadczenia pieniężnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasad demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, stwierdzając, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać ciągłości przyznawanych świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie sprawującej opiekę nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność (potwierdzoną stosownym orzeczeniem), negatywnych materialnych skutków rezygnacji z zatrudnienia, pod którym to pojęciem należy rozumieć również rezygnację z podejmowania zatrudnienia z powodu sprawowania takiej opieki, zwłaszcza w sytuacji gdy wcześniej przyznano takiej osobie zasiłek pielęgnacyjny na podstawie art. 17 ustawy. Dlatego - zdaniem Sądu - uznać należy, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, które wiązało się to z utratą statusu osoby bezrobotnej wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki rezygnacji z zatrudnienia nie należy wiązać, jak to czynią organy, z ostatnim zatrudnieniem skarżącej, lecz z nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. oraz związaną z tym utratą statusu osoby bezrobotnej. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13. Należy też dodać, iż podobne stanowisko WSA wyrażał już w wyrokach o sygn. II SA/Sz 936/13, II SA/Sz 1035/13, II SA/Sz 1069/13, SA/Sz 1161/13. Również w szeregu innych orzeczeń sądów administracyjnych przyjmuje się, iż rezygnację ze statusu osoby bezrobotnej należy uznawać za równoznaczna z rezygnacją z zatrudnienia. Nie ma żadnych powodów by za równoznaczną nie uznać sytuacji, gdy organ ds. zatrudnienia pozbawia statusu osoby bezrobotnej w związku z przyznaniem – na jej wniosek - świadczenia pielęgnacyjnego. Specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi – z pewną modyfikacją – jego kontynuację. Z tych względów wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2013 r. obostrzenia warunków przyznawania tego świadczenia nie powinny dotyczyć osób, uprawnionych przed 1 stycznia 2013 r. do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji celem dokonania przez ten organ ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny i stanowiska Sądu. Rozpatrując ponownie sprawę, organy winny mieć także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.