II SA/Sz 1069/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją, wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r., odmawiającą przyznania E. T. specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który wystąpiła w dniu [...] r. w związku ze sprawowaną opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem niepełnosprawności w stopniu znacznym z koniecznością opieki. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W myśl art. 16 a ust. 2 powołanej wyżej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego, tj. w przeliczeniu na osobę [...] zł. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że łączny dochód 3-osobowej rodziny wynosi miesięcznie [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego wynikającego z powołanego wyżej art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. J. T. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [..] r. na stałe. Z przedłożonych dokumentów wynika, że E. T. zatrudniona była do [...] r. W niniejszej sprawie nie wystąpiła zatem przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka rezygnacji przez E. T. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Powyższą decyzję E. T. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i ustalenie, że nie wystąpiła przewidziana w ust. 1 powołanego przepisu przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem oraz że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, 2) art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywiodła, iż nie może zgodzić się z zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż -jej zdaniem- spełnia ona wszystkie przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kryterium dochodowe rodziny uprawnia ją do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest też, że skarżąca - jako żona - jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny i zachodzi konieczność sprawowania przez nią stałej opieki nad mężem, będącym osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy błędnie natomiast ustaliły, że nie została przez wnioskodawczynię spełniona przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Zdaniem skarżącej użyte w art. 16a ust. 1 wyrażenie "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie dotyczy tylko sytuacji, w których osoba chcąca skorzystać ze specjalnego zasiłku opiekuńczego składa uprzednio oświadczenie woli, na mocy którego rozwiązuje stosunek pracy lub w inny sposób kończy działalność zarobkową, gdyż interpretowanie tego wyrażenia w sposób zawężający byłoby niezgodne z celem, dla którego ustawodawca wprowadził do porządku prawnego przedmiotowe świadczenie rodzinne. Celem tym jest rekompensata dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Osoba, która faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną dobrowolnie pozbawia się możliwości uzyskiwania dochodów z tytułu pracy zarobkowej. Z powyższych względów nie można interpretować wyrażenia "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" tylko jako zrezygnowanie z posiadanej pracy, lecz również jako brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 czerwca 2013r. sygn.akt II SA/Bd 463/13, w którym orzekł, że "faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia". Poza tym skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1037/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 722/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 923/2011. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, która przystąpiła do sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując, iż skarżąca przed dniem 1 lipca 2013 r. (od dnia 1 października 2011 r.) pobierała świadczenie pielęgnacyjne i od dnia 16 stycznia 2012r. została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powyższej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie, występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie dokonano wskazania kryteriów przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż mąż skarżącej J. T. na mocy orzeczenia z dnia [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od sierpnia 2011 r., ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Organy obu instancji orzekające w sprawie ustaliły bowiem, że ostatnie zatrudnienie skarżącej trwało do dnia [...] r. Skoro zatem w czasie orzekania o niepełnosprawności męża nie pracowała, nie musiała rezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania nad nim opieki. Z akt sprawy wynika jednak, że w dniu [...] r. Starosta wydał decyzję orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 października 2011 r. w związku z otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Do decyzji tej jednak jak i do faktu przyznania skarżącej i pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie nawiązują i o tym fakcie nie wspominają, mimo powołania się przez skarżącą w odwołaniu na powyższą okoliczność. Z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r., natomiast skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki w dniu 1 lipca 2013 r. Pominięcie przez organy obu instancji faktu przyznania skarżącej w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje na dokonanie przez nie oceny stanu faktycznego w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie zasługuje też na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy rozwiązują stosunek pracy. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest opieka nad osobą niepełnosprawną. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, skoro wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z koniecznością zaprzestania opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Wprawdzie warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", jednakże celem nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Z tych względów - zdaniem Sądu – uznać należy, iż fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać - jak to czynią organy - w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącej, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13. Należy też dodać, iż podobne stanowisko WSA w Szczecinie wyrażał już w wyrokach o sygn. II SA/Sz 936/13, II SA/Sz 1035/13, II SA/Sz 1161/13. Mając powyższe na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. Rozpatrując ponownie sprawę, organy winny mieć także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.