II SA/Sz 1313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 października 2012 r. nr NK-3.4131.361.2012.WE w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie skargi Pana W. K. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 października 2012 r., nr NK-3.4131.361.2012.WE, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/635/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 17 września 2012 r. w sprawie skargi W.K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że w dniu 18 października 2012 r. Rada Miasta Szczecin, działając na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", podjęła uchwałę Nr XXII/635/12 w sprawie skargi Pana W.K. Na mocy przedmiotowej uchwały Rada odrzuciła skargę Pana W.K. na dyrektora oraz nauczyciela Przedszkola Publicznego Nr [...], w związku z rozpatrzeniem tej skargi przez Kuratorium Oświaty. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Organ stwierdził, że stosownie do art. 228 K.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie zaś z art. 229 pkt 3 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg - organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - jest rada gminy. Wojewoda podkreślił, że art. 229 K.p.a. nie określa właściwości w sposób opisowy stwierdzając, iż właściwymi są organy np. nadzorcze wyższego stopnia, czy sprawujące zwierzchnictwo służbowe (z wyjątkiem pkt 7 i 9), lecz wyraźnie organy te wymienia. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przepisy szczególne powinny w ten sam sposób wskazywać organy, jeżeli ich założeniem jest, że wymienione w art. 229 K.p.a. nie mają mieć właściwości do rozpoznawania skarg z tego działu (tak: w wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt: I OSK 1593/06). Dalej Wojewoda wskazał, że organ, który otrzymuje skargę bada, czy jest właściwy do jej rozpatrzenia i w razie uznania swej niewłaściwości obowiązany jest niezwłocznie przekazać ją właściwemu organowi albo wskazać skarżącemu właściwy organ (art. 231 K.p.a.). Z kolei, w razie uznania, że organ który otrzymał skargę jest właściwy do jej rozpatrzenia, powinien on załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (zgodnie z art. 237 § 1 K.p.a.). Organ może załatwić skargę w dwojaki sposób, tj. może uznać skargę za zasadną, bądź może uznać ją za nieuzasadnioną - co stanowi o odmownym załatwieniu skargi. Odmowne załatwienie oznacza zarówno zwrot skargi, gdy została ona wniesiona do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie treści skargi, jej odrzucenie, gdy brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie, na przykład treść skargi wykracza poza jej zakres, skarżący nie ma zdolności do jej wniesienia, skarga nie stanowi wyrazu określonego interesu, w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, jak i oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności, a także pozostawienie jej bez rozpoznania (gdy nie czyni zadość wymogom formalnym) - tak: M.J. w Komentarzu do art. 238 Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarze Lex. Niemniej jednak, zdaniem organu nadzoru, w niniejszej sprawie nie wystąpiły wskazane wyżej przesłanki przemawiające za odrzuceniem przez Radę Miasta skargi Pana W.K. na dyrektora Przedszkola Publicznego Nr [...]. Skoro przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. określa wprost, iż organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, to każda sprawa (z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), co do której wniesiono skargę na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej - powinna być rozpatrzona przez radę. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor przedszkola prowadzonego przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie tejże placówki przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta była organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działania dyrektora Przedszkola Publicznego Nr [...], która dotyczyła, jak wynika z jej treści, niewłaściwego i stronniczego, w ocenie wnoszącego skargę, zachowania dyrektora przedmiotowej placówki oświatowej (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 128/12 oraz NSA z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/12). Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił, że z uzasadnienia uchwały Nr XXII/635/12 wynika, iż w ocenie Rady Miasta Szczecin, organem właściwym do rozpatrzenia skargi Pana W.K. jest [...] Kurator Oświaty. Uzasadniając to stanowisko Rada przywołała przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1324), zgodnie z którymi ewaluacja zewnętrzna przeprowadzana w obszarze funkcjonowania szkoły lub placówki w środowisku lokalnym, w szczególności w zakresie współpracy z rodzicami uczniów, stanowi formę nadzoru pedagogicznego (§ 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 6 pkt 1). Wojewoda stanowiska tego nie podzielił, bowiem w jego ocenie przywołane przepisy jak i regulacje ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie stanowią przepisów szczególnych w stosunku do art. 229 pkt 3 K.p.a. i nie określają organu właściwego (innego niż rada gminy) do rozpatrzenia skargi na działania dyrektora przedszkola, będącego kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy. Przepisy ustawy o systemie oświaty regulują kwestie związane z nadzorem pedagogicznym nad publicznymi placówkami oświaty oraz zadania i kompetencje wykonywane w ramach tego nadzoru (art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2). Pan W.K. nie domaga się w treści pisma z dnia [...] r. dokonania oceny stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej, czy opiekuńczej placówki oświatowej, ani też efektów tej działalności – poprzez objęcie nadzorem przestrzegania praw dziecka i praw ucznia oraz zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Skarżący zarzucił dyrektorowi Przedszkola Publicznego Nr [...] niewłaściwe i stronnicze – w stosunku do jego osoby – zachowanie. Zdaniem organu nadzoru, taka treść pisma przesądza o uznaniu go za skargę na działalność dyrektora ww. placówki oświatowej w rozumieniu art. 227 K.p.a. W ocenie Wojewody, przeprowadzenie już przez Kuratorium Oświaty w Przedszkolu Publicznym [...] kontroli w związku z pismem skarżącego sygnalizującego nieprawidłowości, w żadnym razie nie wyłącza możliwości złożenia skargi przewidzianej przepisami K.p.a. na działalność dyrektora tejże placówki (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 48/12). Tym samym, w ocenie Wojewody, Rada Miasta Szczecin powinna była - na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzyć skargę Pana W.K. na dyrektora Przedszkola Publicznego Nr [...], tj. uznać ją za zasadną lub bezzasadną, nie zaś odrzucić skargę z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy, gdyż inny organ się do niej ustosunkował. W związku z powyższym zasadne i konieczne stało się stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXII/635/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 17 września 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której sformułowano następujące zarzuty: - naruszenie art. 229 pkt 3 w zw. z art. 227 i art. 239 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miasta zobowiązana była rozpatrzyć jako skargę pismo skarżącego skierowane pierwotnie do Ministra Edukacji, a będące wyrazem niezadowolenia ze sposobu rozpatrzenia skargi przez Kuratora Oświaty, - naruszenie art. 228 K.p.a., poprzez jego przywołanie na okoliczność uzasadnienia naruszenia prawa przez Radę Miasta uchwałą zakwestionowaną przez organ nadzoru, skoro przepis ten odnosi się do składającego skargę, a nie do organu rozpatrującego skargę, - art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez brak wskazanie konkretnego przepisu prawa, którego istotnego naruszenia dopuściła się Rada Miasta podejmując kwestionowaną uchwałę, - błędnego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, że skarżący złożył nową skargę przewidzianą przepisami K.p.a., mimo, że postaje to w oczywistej sprzeczności z materiałem zebranym w sprawie. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że W.K., reprezentowany przez adwokata, pismem z dnia [...] r. skierowanym do Kuratorium Oświaty złożył skargę, w której zarzucił dyrektorowi oraz nauczycielowi przedszkola niewłaściwe oraz stronnicze zachowanie w stosunku do jego osoby. Kurator Oświaty przeprowadził kontrolę doraźną w przedszkolu w efekcie której uznał, że zarzuty skarżącego nie potwierdziły się. W.K. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Ministra Edukacji z informacją o nieprawidłowościach, które mają miejsce w Przedszkolu Publicznym Nr [...] i wyraził zdziwienie stanowiskiem Kuratorium, wnosząc o podjęcie działań w tej sprawie i wyciągnięcie konsekwencji. Ministerstwo Edukacji potraktowało pismo skarżącego jako skargę, a nie "odwołanie" od sposobu rozpatrzenia skargi przez Kuratorium Oświaty i pismo przekazało do rozpatrzenia Radzie Miasta jako nową skargę. W ocenie Rady, skoro skarga W.K. została rozpatrzona przez uprawniony organ, brak jest podstaw prawnych do ponownego jej rozpatrzenia, w związku z czym postanowiła skargę W.K. odrzucić. Strona skarżąca podkreśliła, że z przepisów Działu VIII K.p.a. wynika, że daną skargę rozpatruje się tylko jeden raz. Żaden z przepisów nie przewiduje możliwości rozpatrzenia skargi w tej samej sprawie przez różne organy. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, odrzucenie skargi jest równoznaczne z jej odmownym załatwieniem (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12). Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W kontroli tej należy mieć na uwadze, że samo sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczonych przepisami prawa. Przyznana bowiem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że zastosowanie środka nadzoru wymaga od organu wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczności z prawem postanowień określonej uchwały lub zarządzenia. Zasady sprawowania nadzoru nad uchwałami organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 3, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust.4 ww. ustawy). Zdaniem sądu, nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. K.p.a.). Nadzór ten nie może jednak wkraczać w merytoryczną ocenę sposobu załatwienia skargi. W rozpoznawanej sprawie ocenie sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 17 września 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana W.K. Z cytowanego wyżej art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wynika, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, może być wyłącznie istotne naruszenie prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wskazać konkretnie, w zakresie jakiej normy prawnej wyprowadził wniosek o naruszeniu prawa. Wywód naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ale również właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą. W ocenie składu orzekającego, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powyższych wymogów nie spełnia, albowiem nie wskazuje konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia dopuściła się Rada Miasta. Ogólnikowe powoływanie się przez organ nadzoru na przepisy art. 227, art. 228, art. 229, art. 231, art. 237, art. 238 K.p.a. oraz stwierdzenie, że "w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta powinna była - na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzyć skargę wniesioną przez W.K. na dyrektora Przedszkola Publicznego Nr [...], tj. uznać ją za zasadną lub bezzasadną, nie mogła zaś odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia, gdyż inny organ się do niej ustosunkował" nie spełnia wymagań jakie ustawodawca przewiduje dla rozstrzygnięć nadzorczych w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru winien bowiem wyraźnie wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony oraz dokonać wszechstronnej jego wykładni. Innymi słowy organ nadzoru zobligowany był do jednoznacznego wskazania przepisu prawa, z którego ma wynikać sprzeczność z prawem uchwały rady gminy (por. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12). Z uzasadnienia skargi można jedynie domniemywać, że organowi nadzoru chodziło w rozstrzygnięciu o naruszenie art. 229 pkt 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (dotyczy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej) – rada gminy". W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, nie można mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu, bowiem w rozumieniu przepisów K.p.a. Rada Miasta rozpatrzyła skargę zgodnie ze swoją właściwością. Analiza przepisów Działu VIII K.p.a. prowadzi do wniosku, że załatwienie skargi może polegać albo na uznaniu skargi za zasadną albo uznaniu skargi za bezzasadną. Sąd podziela przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego pogląd, że odmowne załatwienie skargi oznacza zarówno jej zwrot skarżącemu, przekazanie skargi zgodnie z właściwością, odrzucenie, oddalenie, czy pozostawienie bez rozpoznania. Jedną z takich form załatwienia skargi W.K. było jej odrzucenie przez Radę Miasta. Pomimo tego Wojewoda uznał, że Rada Miasta dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru, pomimo, iż akceptuje odrzucenie skargi jako jeden ze sposobów jej rozpatrzenia, w takim załatwieniu sprawy dostrzegł istotne naruszenie prawa. W stanowisku Wojewody dostrzec można niekonsekwencję. Skoro organ nadzoru, słusznie w ocenie sądu, dopuszcza możliwość podjęcia przez Radę Miasta uchwały o odrzuceniu skargi, to nie może zarazem kwestionować zasadności przesłanek jakimi kierowała się Rada podejmując konkretną uchwałę. Organ nadzoru nie może oceniać trafności podjętej, w procedurze skargowej, uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Jest to niedopuszczalne. W ten sposób, poprzez badanie przyczyn odrzucenia skargi Wojewoda stałby się niejako drugą, odwoławczą instancją w postępowaniu skargowym. Z kolei możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w takiej sprawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego, doprowadziłaby do konieczności badania przez sąd zasadności merytorycznej odrzucenia skargi wniesionej w trybie skargowym. Ugruntowane i jednolite jest zaś w tym zakresie stanowisko doktryny i judykatury, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlegają kognicji sądownictwa administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też, nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 551/07). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II SA/Sz 696/12, prawomocnym wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2639/12, że Wojewoda, w ramach postępowania nadzorczego mógł badać prawidłowość postępowania Rady Miasta ale wyłącznie co do wymogów formalnych związanych z trybem rozpatrywania skargi (np. podjęcia uchwały wymaganą większością głosów, uprawnień osób nad nią głosujących i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227 – 240 K.p.a.), a nie oceniać, czy organ słusznie bądź niesłusznie skargę odrzucił, czy też uznał skargę za zasadną. Takiej kompetencji nie posiadają także sądy administracyjne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.