II SA/Sz 1385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Wałcz z dnia 24 maja 2017 r., nr XXXV/209/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oraz przyjęcia regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Wałcz stwierdza nieważność: - § 1 ust. 4, ust. 6-7 oraz zdanie drugie ust. 8 i § 2 – zaskarżonej uchwały, - § 1 ust. 1–4 oraz ust. 6–7, § 2, § 3 ust. 1–2 i 4, § 4 – Regulaminu Cmentarzy Komunalnych Gminy Wałcz, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXXV/209/2017 Rady Gminy Wałcz z dnia 24 maja 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oraz przyjęcia regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Walcz (Dz.U. Woj. Zacho. z 2017 r., poz. 2707). Prokurator zaskarżył przedmiotową uchwałę w zakresie zapisów: § 1 i 2 uchwały oraz § 1 ust. 1-4, 6-7, § 2 ust. 8, § 3 ust. 2-4 i § 4 ust. 2 Regulaminu Cmentarzy Komunalnych Gminy Wałcz stanowiącego załącznik do uchwały. Uchwale tej, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.s.g." i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 827),zwanej dalej: "u.g.k.", poprzez przekroczenie kompetencji i uregulowanie przez Radę zasad odpłatności za korzystanie z gminnego obiektu użyteczności publicznej w § 1 i 2 uchwały regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarzy, zamiast w uchwale budżetowej, - art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912), zwanej dalej: "ustawą o cmentarzach", poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 8 załącznika do uchwały - Regulaminu, kwestii dotyczących zarządzania cmentarzem, pomimo, że zarządzanie wchodzi w zakres zarządu mieniem komunalnym i należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, zaś organ uprawniony do zarządzania cmentarzem został wskazany już w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 6 załącznika do uchwały - pomimo braku wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego - zakazów określonego zachowania, stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 7 załącznika do uchwały - Regulaminu, zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, które wynikają z przepisów kodeksu cywilnego i nie podlegają modyfikacji w drodze aktu prawa miejscowego, - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 6 załącznika do uchwały zakazu spożywania alkoholu na terenie cmentarza, pomimo, że podstawą do wprowadzenia tego zakazu jest art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.), stanowiący samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu spożywania napojów alkoholowych w nie wymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, - art. 40 ust. 2 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 6 załącznika do uchwały zakazu wprowadzania zwierząt na teren cmentarza, pomimo, że podstawą do wprowadzenia tego zakazu jest art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2017 r., poz. 1289 z późn. zm.), stanowiący podstawę do uchwalenia przez radę regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, który określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz nie zastosowanie wyłączenia wynikającego z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2016 r., poz. 2046 z późn. zm.), który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, - art. 40 ust. 2 pkt 4 us.g., gdyż radzie gminy nie przysługuje uprawnienie do decydowania o obowiązkach zarządcy, czy administratora cmentarza, zatem za niezgodne z prawem należy uznać wskazanie obowiązków z § 1 ust. 6 i § 2 ust. 8 oraz z § 4 ust. 2 Regulaminu, - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., bowiem nie upoważnia on rady zarówno do wskazywania podmiotów uprawnionych do wykonywania usług pogrzebowych, tj. wykopanie, zasypanie, czy wymurowanie grobu, jak też do wskazywania, kto i na jakich zasadach może wykonywać dane prace w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (§ 3 ust. 2-4 Regulaminu); nadto zapis § 1 ust. 6 Regulaminu ograniczający krąg podmiotów uprawnionych do wjazdu i poruszania się po terenie cmentarza do pojazdów firm pogrzebowych i wykonujących prace kamieniarskie należy uznać za sprzeczny z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 z późn. zm.), - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., bowiem ustalone zasady i tryb korzystania z cmentarza muszą być zgodne z zasadami techniki prawodawczej, wykluczone jest więc wprowadzanie zapisów, które nie wpływają na istniejące stosunki prawne, ani nie określają uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cmentarza, a mają jedynie walor informacyjny - nie będąc przepisami prawa nie powinny bowiem zostać zamieszczone w akcie prawa miejscowego (§ 1 ust. 1-4 Regulaminu). Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXXV/209/2017 Rady Gminy Wałcz w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oraz przyjęcia regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Wałcz - w całości - jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwala nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że przedmiotowy akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 23 czerwca 2017 r. (poz. 2707) wszedł w życie z dniem 8 lipca 2017 r. W ocenie Prokuratora ustalenie w § 1 i 2 uchwały stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i sposobu ich regulowania narusza treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie bowiem z danymi normami jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy powinny zostać uregulowane uchwałą budżetową Rady, a nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/ Gd 280/16; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 661/16). Cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm w zakresie reguł zachowania się w obrębie terenów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z cmentarza muszą być jednakże określone w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej. Powinny obejmować treść normatywną, a nie informacyjną. Wykluczone jest zatem powtarzanie regulacji zawartych w innych aktach prawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Tym samym, w ocenie skarżącego, określenie przez Radę Miejską, w § 1 ust. 1 załącznika do uchwały - Regulaminu, do kogo należy zarządzanie Cmentarzami Komunalnymi na terenie Gminy Wałcz oraz określający godziny urzędowania Administratora, czy wskazujący na istniejącą na cmentarzach infrastrukturę ma wyłącznie walor informacyjny (§ 1 ust. 2-4 Regulaminu). Zapisy te nie wpływają na istniejące stosunki prawne, ani nie określają uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cmentarza. Nie regulują one zasad i trybu korzystania z cmentarza, a zatem nie będąc przepisami prawa nie powinny zostać zamieszczone w akcie prawa miejscowego. Nadto w tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym utrzymywanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, na których terenie cmentarz jest położony. Zatem kwestie dotyczące określenia jednostki organizacyjnej podległej wójtowi zarządzającej cmentarzem i godzin jej urzędowania podlegają regulacji w drodze wewnętrznych aktów organów gminy. Ponadto cytowany przepis wprost określa podmiot zarządzający cmentarzem komunalnym, którym jest organ władzy wykonawczej w gminie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w zakresie § 1 ust 1 załącznika do uchwały organ uchwałodawczy przekroczył udzielone mu w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencje, gdyż kwestia w nim uregulowana nie dotyczy, ani zasad, ani trybu korzystania z cmentarza, a rada nie była uprawniona do wskazywania podmiotu zarządzającego cmentarzem, bowiem ten został już określony ustawowo. Podobny charakter ma § 4 ust. 2 Regulaminu, który przewiduje prawo zarządcy do występowania do odpowiednich organów o zastosowanie sankcji w przypadku naruszenia regulaminu. Tego rodzaju uprawnienia, czy wręcz obowiązki wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Za sprzeczny z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy uznać również zapis § 1 ust. 6 Regulaminu ograniczający krąg podmiotów uprawnionych do wjazdu i poruszania się po terenie cmentarza do pojazdów firm pogrzebowych i wykonujących prace kamieniarskie. Działalność w zakresie budowy pomników nie jest bowiem w żadnej mierze koncesjonowana i nie sposób wykluczyć możliwość budowy pomnika przez podmiot nie będący "firmą kamieniarską". Ponadto art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie upoważnia rady zarówno do wskazywania podmiotów uprawnionych do wykonywania usług pogrzebowych, tj. wykopanie, zasypanie czy wymurowanie grobu, jak też do wskazywania kto i na jakich zasadach może wykonywać dane prace w ramach prowadzonej działalność gospodarczej, jak to uczyniono w § 3 ust. 2-4 Regulaminu. W ocenie strony skarżącej, zakwestionowania wymaga także postanowienie zawarte w § 1 ust. 6 Regulaminu w zakresie w jakim zakazuje na terenie cmentarza przebywania dzieci bez opieki dorosłych. Przedmiotowe uregulowanie nie mieści się bowiem w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "dzieci" nie jest definiowane w regulaminie. Odnosi się natomiast niewątpliwie do wieku, a nie do więzów pokrewieństwa. Brak określenia wieku osób, których przepis ten dotyczy, czyni go sprzecznym z zasadami należytej legislacji. Trudno przecież założyć, że chodzi w nim o wszystkie osoby niepełnoletnie, gdyż nie można wszak uznać, że osoba w wieku 17 lat wymaga opieki, by przebywać na cmentarzu, na którym pochowani są jej bliscy. Także ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazu spożywania alkoholu oraz przebywania w stanie nietrzeźwym w miejscu publicznym — na cmentarzu, w § 1 ust. 6 Regulaminu do uchwały opartej na przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest w ocenie skarżącego niedopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zatem zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż użyta jako podstawa analizowanego Regulaminu. Ponadto bez wątpienia cmentarz, jako obiekt użyteczności publicznej, jest miejscem powszechnie dostępnym. Regulacja art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie stanowi więc upoważnienia do wprowadzenia ograniczenia dostępu do niego dla określonych osób. Przedmiotowe uregulowanie Regulaminu jest więc całkowicie nieprecyzyjne, gdyż nie wiadomo czy chodzi w nim o zakaz przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwości wyrażonej zawartością alkoholu w organizmie, czy też o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi. Także zapis § 1 ust. 6 Regulaminu, zakazujący wysypywania śmieci poza miejscami wyznaczonymi odpowiada regulacji zawartej w przepisie art. 145 Kodeksu wykroczeń, który określa jako wykroczenie czyn polegający na zanieczyszczaniu lub zaśmiecaniu miejsc dostępnych dla publiczności. Również w zakresie zakazu wprowadzania zwierząt określonego w § 1 ust. 6 Regulaminu, należy podkreślić, iż to rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nadto omawiane postanowienie z § 1 ust. 6 załącznika do uchwały - zakaz wprowadzania zwierząt - nie uwzględnia również przepisu art. 20a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym. Skarżący podkreśla również, że przepis art. 603 § 1 Kodeksu wykroczeń wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy. Zakaz prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, czy zarobkowej określony w § 1 ust. 6 Regulaminu stanowi więc w istocie niedopuszczalne powtórzenie powyższej regulacji. Podobnie zawarty w § 1 ust. 6 zakaz niszczenia istniejącej zieleni oraz niszczenia lub zabierania elementów wystroju grobu oraz wyposażenia cmentarzy, wynika z przepisów art. 124 § 1, art. 144 § 1 i art. 145 § 1Kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 i art. 262 Kodeksu karnego. W ocenie Prokuratora, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową także stanowiąc w § 1 ust. 6 Regulaminu, iż ustawienie ławki wymaga zgody administratora oraz wskazując obowiązki administratora związane z likwidacją grobu (§ 2 ust. 8 Regulaminu). Wskazać bowiem należy, iż powyższe należy do kompetencji zarządcy. Choć niewątpliwym jest, że choć Rada Gminy może na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wprowadzać regulaminy korzystania z cmentarzy gminnych, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się, to jednak normy te nie mogą powielać zakazów spenalizowanych w innych aktach prawnych. Istotną wadliwość w ocenie skarżącego zawiera również § 1 ust. 7 Regulaminu, w którym Rada ustanowiła zasady odpowiedzialności odszkodowawczej. Zasady te wynikają bowiem z przepisów Kodeksu cywilnego i nie podlegają modyfikacji w drodze aktu prawa miejscowego. Wskazane wyżej sprzeczności są więc oczywiste, bezpośrednie i wynikają wprost z niewłaściwego zastosowania przepisów prawnych będących podstawą podjęcia uchwały oraz niewłaściwej techniki legislacyjnej. Tymczasem organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - art. 94 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08). W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Z.. Stwierdził, iż żaden przepis prawa nie określa, że ceny i opłaty winny być ustalane w uchwale budżetowej, co powoduje absurdalność zarzutu skarżącego. W jego ocenie, choć zawarte w regulaminie niektóre zapisy są powtórzeniem innych aktów normatywnych, czy mają jedynie charakter informacyjny, to zarzuty Prokuratora mają charakter zbyt rygorystyczny. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. reprezentujący stronę skarżącą Prokurator Prokuratury Regionalnej cofnął zarzut, iż regulacje dotyczące opłat i cen powinny znaleźć się w uchwale budżetowej i podtrzymał pozostałe zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga winna być uwzględniona, bowiem zapisy zaskarżonej uchwały i załącznika do niej w dużej części są sprzeczne z prawem, a tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Gminy Wałcz. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Wałcz jest aktem prawa miejscowego wydanym w oparciu o powyższy przepis. Jej adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych i przebywające na terenie tych cmentarzy w różnym charakterze. Regulamin to normy i zasady prawidłowego postępowania, sformułowane w stosunku do osób korzystających z terenów obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Art. 4 ust. 1 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Uchwała w tym przedmiocie wprowadzająca omawiane opłaty jest aktem prawa miejscowego. Jej adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat za pochowanie zwłok. Nie są to adresaci imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Tego rodzaju uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Ustanawiając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować, co oznacza, że normy prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych (wyrok sygn. akt II SA/Go 960/17). W takim akcie zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Tak więc zasady i tryb korzystania z cmentarza komunalnego, a także wysokość cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego muszą być określone w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z § 143 tych zasad do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 4, ust. 6-7 oraz ust. 8 zdanie drugie i § 2 zaskarżonej uchwały. Ust. 4 § 1 uchwały stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Poza tym, ww. ustawa wprowadza wyjątki od ponoszenia odpłatności za pochowanie zwłok w ust. 3 art. 7, co nie zostało uwzględnione w całości w tym przepisie. Z powołanego powyżej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W § 1 ust. 6 nie jest ustaleniem ceny za usługi, ani opłaty za korzystanie z obiektu, wykracza więc poza delegację ustawową. Takie samo zastrzeżenie sąd odnosi do zdania drugiego § 1 ust. 8 uchwały. Odnośnie natomiast do § 1 ust. 7 stwierdzić należy, że jego treść pozostaje w bezpośrednim związku z § 1 ust. 3 i 6 tiret czwarte Regulaminu. Sąd uznając sprzeczność z prawem obu wymienionych zapisów (ust. 3 i 6) uznał za celowe także stwierdzenie nieważności § 1 ust. 7 uchwały, bowiem regulacje w tym zakresie winny być spójne. W § 2 uchwały zawarto zapis – uiszczenie opłaty, o której mowa w § 1 pkt 5 (uchwałodawca raz używa określenia punkt, innym razem ustęp, co nie jest zgodne z zasadami techniki prawodawczej) powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 12 miesięcy po upływie 20 lat użytkowania miejsca. W świetle wyżej przedstawionej kompetencji organu, oczywistym jest wykroczenie w tym przypadku poza upoważnienie ustawowe. Dodać też należy, że opłata dotyczy pochowania zwłok, a nie miejsca pochowania zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Sąd uznając co do zasady prawo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a tym samym do ustalenia "Regulaminu cmentarzy komunalnych Gminy Wałcz", stwierdził nieważność § 1 ust.1-4 oraz ust. 6-7, § 2, § 3 ust.1-2 i ust.4 Regulaminu. Należy dodać, że regulamin formułuje reguły zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie obowiązki administratora i zarządcy. Podkreślić należy, że to Wójt podejmuje decyzję, czy sam sprawuje zarząd, czy też przez administratora, a także jaki będzie zakres uprawnień administratora. Nie ma w nim miejsca na informację o innych przepisach, nawet jeżeli je w dosłownym brzmieniu przytacza oraz ustanawianie przepisów porządkowych, w tym nakazów i zakazów określonego zachowania się obwarowanych jakimiś sankcjami. Tego rodzaju zapisy są niezgodne z zasadami techniki prawodawczej, a także z delegacją ustawową. W § 1: - w ust. 1 określono, że zarządzanie cmentarzami komunalnymi należy do Wójta Gminy Wałcz, podczas, gdy to art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, a także 30 u.s.g. taką kompetencję przyznaje Wójtowi; - w ust. 2 podano adres i godziny urzędowania "administratora cmentarza". Skoro to Wójt jest zarządcą cmentarza, to do jego kompetencji należy ustalenie administratora. Ponadto nie jest to przepis prawa miejscowego, a jedynie informacja; - ust. 3 dotyczy otwarcia bram cmentarza przez administratora dla określonych podmiotów i w określonych sytuacjach, po uprzednim uiszczeniu opłaty z § 1 ust. 7 uchwały. Rada Gminy nie ma uprawnień do ustalania obowiązków administratora cmentarza. Ponadto wjazd na cmentarz powinien być dostępny dla wszystkich osób (brak podstaw do ograniczenia możliwości wjazdu tylko do osób prowadzących działalność w zakresie prac ekshumacyjnych, budowlanych, kamieniarskich), a opłata może być uzależniona od rodzaju pojazdu, a więc sposobu korzystania z obiektu; - w ust. 4 zawarta została informacja dotycząca sieci wodociągowej i okresu, w którym sieć ta jest nieczynna - taka informacja nie jest przepisem aktu prawa miejscowego, a informacją; - w ust. 6 wyliczono co na terenie cmentarza jest zabronione: - przebywanie dzieci bez opieki dorosłych – po pierwsze jest to zapis bardzo nieprecyzyjny, bowiem brak jest jednoznacznego określenie kogo należy uznać za dziecko. Po drugie ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP - Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.) może podlegać tylko ograniczeniom określonym w ustawie; - spożywanie napojów alkoholowych oraz przebywanie w stanie nietrzeźwym – jakkolwiek do kompetencji rady gminy należy, na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.) ustalenie stosownych zakazów sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Ponadto osoby zakłócające porządek mogą być zatrzymywane przez stosowne organy to jednak w Regulaminie cmentarzy komunalnych wydawanym na zupełnie innej podstawie prawnej, brak jest podstaw prawnych do zawarcia takiego rozstrzygnięcia, bowiem brak wskazania w tym przypadku właściwej podstawy prawnej rodzić może trudności z wykładnią przepisu; - wprowadzanie zwierząt – z pewnością rada gminy, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, posiada kompetencję do ustalenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednakże nawet wtedy obowiązuje art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym. Pominięcie tego faktu stanowi o istotnym naruszeniu powyższego przepisu; - wjazd i poruszanie się wszelkich pojazdów z wyjątkiem pojazdów zakładów pogrzebowych i kamieniarskich – w ocenie sądu, brak jest podstaw do takiego ograniczenia, tym bardziej, że w trzech zapisach uchwały i załącznika do niej organ każdorazowo zakreślał inaczej krąg podmiotów posiadających uprawnienie do wjazdu na teren cmentarza. Przy ustalaniu możliwości wjazdu nie chodzi bowiem o zakres prowadzonej działalności, ale o cel korzystania z pojazdu na terenie cmentarza; - sadzenie drzew i krzewów oraz ustawianie ławek bez zgody administratora - zarządzanie cmentarzem należy do Wójta Gminy, co wcześniej zostało przez sąd podkreślone. W takiej sytuacji to wójt winien podjąć decyzję o tym, kto będzie administratorem i czy do jego obowiązków będzie należało wyrażanie zgody; - prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, czy zarobkowej – działalnością gospodarczą będzie także obsługa pogrzebów przez zakłady pogrzebowe, montowanie nagrobków przez zakłady kamieniarskie, czy wreszcie pobieranie opłat za reklamy rozmieszczone na cmentarzu (wynajem miejsca pod reklamę). Tak więc powstaje wewnętrzna sprzeczność aktu, gdyż z jednej strony Rada Gminy zakazuje prowadzenia jakiejkolwiek działalności, zaś z drugiej strony sama ją dopuszcza, a nawet pozwala zarządzającemu cmentarzem ją prowadzić; - niszczenie lub zabieranie elementów wystroju grobów oraz wyposażenia cmentarzy - wyrzucanie śmieci (np. kwiaty, wieńce znicze) w miejscach do tego nie przeznaczonych - zarówno niszczenie grobów, jak i zabieranie elementów wystroju grobów lub wyposażenia cmentarzy, czy zaśmiecanie, to kwestie uregulowane w ustawie Kodeks wykroczeń (art. 119, 124, 145), czy w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, brak więc podstaw prawnych do ujmowania tych zakazów jako przepisów Regulaminu. W § 1 ust. 7 Regulaminu zawarto zapis dotyczący odpowiedzialności cywilnej organu wykonawczego gminy i administratora cmentarza. Jak wyżej już zostało powiedziane wszelkie reguły działania administratora określa zarządzający cmentarzem. Ponadto odpowiedzialność cywilna została uregulowana w Kodeksie cywilnym i zasady te obowiązują wszystkie podmioty. W tym zakresie Rada Gminy nie posiada kompetencji do dokonywania własnych uregulowań. Przepisy § 2 Regulaminu zawierają: ust. 1 – 3 informacje dotyczące rezerwacji, wysokości cen, rodzajów grobów – wszystko to określone zostało w przepisach uchwały, a ponadto powyższe nie należy do materii regulaminu i nie stanowi przepisu prawa miejscowego; ust. 4 – zawiera kolejne powtórzenie zapisów art. 7 ustawy o cmentarzach, przy czym wersja ta odbiega od wyjątków ustanowionych w art. 7 ust. 3 ww. ustawy; ust. 5 – zdaniem sądu, art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach w sposób wyczerpujący reguluje kwestie związane ze sposobem uiszczania opłat za pochowanie zwłok. Uiszczenie opłaty ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione. Zapis Regulaminu pozwalający na ustaleniu obowiązku uiszczenia opłaty w roku, w którym upływa okres 20 lat od pochówku oraz w związku z przekroczeniem tego terminu, o naliczaniu opłaty za okres, który już upłynął, nie jest zgodny z tym przepisem i wykracza poza delegację ustawową; ust. 6 – zgodnie z art. 8 ustawy o cmentarzach przyjęcie zwłok do pochowania wymaga przedstawienia dokumentów określonych w art. 11 ust. 4b i 9. Kwestie odpowiedzialności związane ze złożeniem nieprawdziwych lub niekompletnych dokumentów, podobnie jak wszelkie spory rodzinne, regulowane są w różnych ustawach (Kodeks karny, Kodeks cywilny). Z pewnością ten zapis ma jedynie charakter informacyjny i nie może być przepisem prawa miejscowego; ust. 8 – w odniesieniu do osób korzystających z cmentarzy ma on charakter jedynie informacyjny, natomiast z pewnością na administratora cmentarza nakłada on obowiązki związane z "likwidacją grobu", co jak już wyżej wyjaśniono nie należy do kompetencji organu stanowiącego Gminy; ust. 9 – w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że faktycznie ekshumacja zwłok regulowana jest przepisami ustawy o cmentarzach, co powoduje, że rada gminy w tym przypadku nie ma nic do powiedzenia, a ponadto przepis zawarty w punkcie 3. jest całkowicie niedopuszczalny. Za zarządzanie cmentarzem odpowiada właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Bezsprzecznie ta kwestia należy do zarządzającego i z całą pewnością nie może podlegać ustaleniu w Regulaminie. W § 3 określono w ust. 1, że "dysponenci miejsc grzebalnych zlecają prace budowlane wybranym przez siebie wykonawcom posiadającym odpowiednie uprawnienia". Po pierwsze należy stwierdzić, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakazuje wykonywania grobów jedynie przez osoby posiadające jakieś uprawnienia, po drugie do kompetencji Rady Gminy nie należy możliwość nakładania takiego ograniczenia, do tego w Regulaminie. Równocześnie w ust. 2 i 4 nie dość, że nakazano wykonawcom zachowanie czystości i porządku w miejscu wykonywanych robót, co jest oczywiste, a każde inne postępowanie naruszyć może przepisy Kodeksu wykroczeń (między innymi art. 124, 144, 145), oraz także ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to także nakazano prowadzenie tych robót zgodnie z obowiązującymi przepisami, co regulują przepisy właściwych ustaw oraz wskazano na odpowiedzialność wykonawcy za wyrządzone szkody, co również regulują właściwe przepisy rangi ustawowej (Kodeks cywilny). W § 4 wszystkie ustępy mają charakter jedynie informacyjny, a ich niewłaściwe sformułowanie powoduje, że w odbiorze osób korzystających z cmentarzy, do których skierowany jest Regulamin, to właśnie zapisy Regulaminu mają charakter nadrzędny nad innymi przepisami obowiązującego prawa. Podczas, gdy uregulowania Regulaminowe mogą dotyczyć jedynie tych sytuacji, które nie zostały objęte przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust. 2 ww. art. Konstytucji RP stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.