II SA/Sz 183/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi N. J. na zarządzenie Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej N. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem nr [...] z dnia 13 grudnia 2024 r. Wójt Gminy na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 70 § 1, § 1ą, § 3, art. 30 § 1 pkt 3 i art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 87, dalej: "u.o.p.d.k.") odwołał N. J. (dalej: "Dyrektor") ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B.. W uzasadnieniu zarządzenia jako okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odwołania Dyrektora, Wójt wskazał ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, tj.: 1. Obowiązywanie regulaminu organizacyjnego, którego treść nie odpowiada standardom oraz przepisom prawa. Nie określono w jego treści przejrzystej struktury organizacyjnej jednostki, zadań pracowników, opisu stanowisk pracy pracowników, a także sposobu ich zastępowania, w tym Dyrektora (także z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej). Nie określono w nim również czasu pracy jednostki oraz nie wskazano czasu pracy świetlic. Wprawdzie w odpowiedzi na ustalenia audytora Dyrektor podniósł, że w jednostce obowiązuje Regulamin organizacyjny datowany na 2022 rok, nie zmienia to oceny chaosu i niezgodności z prawem działań podejmowanych przez Dyrektora, nie da się bowiem racjonalnie wytłumaczyć powodu, dla którego Dyrektor okazał audytorowi rzekomo nieobowiązujący Regulamin organizacyjny datowany na 2018 rok. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że w jednostce obowiązuje Regulamin organizacyjny datowany na 2022 rok, Dyrektor dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. poprzez brak uprzedniego zasięgnięcia opinii organizatora oraz opinii organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. 2. Brak unormowania zasad zastępowania Dyrektora podczas nieobecności w pracy, co uniemożliwia należyte funkcjonowanie jednostki. Brak zapewnienia zastępstwa w trakcie nieobecności w pracy Dyrektora stanowi naruszenie umowy w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności Gminnego Ośrodka Kultury w B. zawartej pomiędzy Wójtem Gminy a Dyrektorem, określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Zgodnie z § 2 ust. 3 ww. umowy, w razie nieobecności dyrektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, działalnością Gminnego Ośrodka Kultury w B. kierować będzie wskazana przez dyrektora osoba, w granicach udzielonego jej upoważnienia. Niezastosowanie się do zapisów umowy stanowi podstawę do odwołania Dyrektora zgodnie z zapisem § 6 ust. 4 tejże umowy. Wprawdzie w odpowiedzi na ustalenia audytora Dyrektor wskazał, że w 2021 r. wydał upoważnienie dla głównego księgowego jednostki, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na negatywną ocenę działania Dyrektora: główny księgowy jednostki systemu finansów publicznych nie powinien posiadać upoważnienia do podejmowania decyzji merytorycznych i organizacyjnych. 3. Jednostka nie wprowadziła do stosowania instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania składnicy akt. Instrukcja, którą powinien stworzyć Dyrektor, winna być zatwierdzona przez Archiwum Państwowe w K. na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym. Rekomendacje w tym zakresie audytor sformułował podczas zadania audytowego realizowanego w 2022 r. Co prawda Dyrektor zlecił zewnętrznej firmie przygotowanie stosownego zarządzenia w zakresie instrukcji kancelaryjnej, sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt, ale przyjęcie procedury zostało odłożone na styczeń 2025 r. Podejmując decyzję o niewdrażaniu instrukcji kancelaryjnej w roku, w którym została ona sporządzona, Dyrektor naruszył zasadę efektywnego zarządzania jednostką oraz należytego wydatkowania środków publicznych. 4. Jednostka nie prowadziła dla Dyrektora dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy, obejmującej ewidencję czasu pracy, zawierającej informacje o liczbie przepracowanych godzin oraz godzinie rozpoczęcia i zakończenia pracy, liczbie godzin przepracowanych w porze nocnej, liczbie godzin nadliczbowych, dniach wolnych od pracy, z oznaczeniem tytułu ich udzielenia, liczbie godzin dyżuru oraz godzinie rozpoczęcia i zakończenia dyżuru, ze wskazaniem miejsca jego pełnienia, rodzaju i wymiarze zwolnień od pracy, rodzaju i wymiarze innych usprawiedliwionych nieobecności w pracy, wymiarze nieusprawiedliwionych nieobecności w pracy. Takie informacje na spływały do pracownika ds. kadr. Dyrektor w sposób bardzo swobodny wybierał dni wolne i nikt z osób odpowiedzialnych nie miał nad tym kontroli. Dodatkowo obecnie nie ma możliwości ustalenia, kiedy i w jakiej ilości były odbierane dni za czas pracy w nadgodzinach, dniach wolnych i w święta. Oparcie czasu pracy Dyrektora wyłącznie na wnioskach urlopowych i informowaniu telefonicznym Wójta o usprawiedliwionej nieobecności w tym dniu po upływie okresu rozliczeniowego jest arbitralne i nieweryfikowalne. 5. Jednostka organizowała płatne zajęcia dla dzieci i młodzieży w obiektach przeznaczonych do jej statutowej działalności, przy czym odbywało się to bez wdrożenia w jednostce transparentnych zasad pobierania opłat za udział w zajęciach oraz wysokości tych opłat, jak również z pominięciem opinii Organizatora. 6. Pomimo zapisów w programie działania jednostki Dyrektor nie podejmował działań zmierzających do pozyskiwania środków zewnętrznych na działalność statutową jednostki. Stanowi to naruszenie § 2 pkt 4 ww. umowy, w której Dyrektor zobowiązał się do podejmowania starań w celu pozyskiwania środków finansowych na działalność statutową z innego źródła niż dotacja podmiotowa i celowa organizatora. 7. W 2023 r. jednostka zawarła umowę dotacji celowej z Gminą B. z przeznaczeniem na realizację zadania pn. Budowa Świetlicy wiejskiej w miejscowości P.. Gmina B. zobowiązała się przekazać środki do wysokości [...] zł. Zadanie miało być realizowane do 31 grudnia 2023 r. W realizację inwestycji zaangażowani byli pracownicy Urzędu Gminy B., natomiast płatności były realizowane przez Gminny Ośrodek Kultury w B.. Po zakończeniu umowy dotacji celowej, w ramach realizowanej inwestycji wpłynęła do jednostki faktura, która dotyczyła nadzoru budowlanego nad świetlicą w P. , FV [...] z dnia 12 lutego 2024 r., Obsługa Inwestycji [...], na kwotę [...]zł. Wydatki nie zostały zaplanowane w budżecie jednostki na 2024 r. Dyrektor nie przedłożył umowy zawartej na realizację nadzoru budowlanego. Brak ujęcia tych środków w planie finansowym stanowi naruszenie ustawy o finansach publicznych oraz umowy. 8. Dyrektor nie wykonał należycie obowiązków w zakresie zarządzania samorządową instytucją kultury w postaci zamieszczania aktualnych informacji związanych z wykonaniem zadań jednostki publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, który nie zawiera: części zarządzeń kształtujących organizację pracy jednostki i politykę rachunkowości, informacji o podejmowanych działaniach merytorycznych, sprawach finansowych, zamówieniach publicznych do kwoty [...]zł oraz powyżej tej kwoty. Dyrektor nie zadbał o wyznaczenie pracownika odpowiedzialnego za należyte prowadzenie BIP jednostki, związane z redagowaniem i zamieszczaniem informacji w BIP. Stanowi to naruszenie art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. 9. Dyrektor naruszył zakaz zawarty w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1090). W ocenie organu, skala i rodzaj opisanych naruszeń obowiązków Dyrektora z uwzględnieniem okresu czasu, w którym do nich doszło, przesądza o konieczności rozwiązania stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia. Decyzja odmienna miałaby demoralizujący wpływ na pozostałych pracowników oraz świadczyłaby o tolerowaniu przez organ sytuacji wielokrotnego naruszenia prawa przez osobę kierującą zakładem pracy w związku z zajmowanym stanowiskiem. N. J. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisane zarządzenie, zarzucając mu naruszenie: - art. 30 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 w zw. z § 7 ust. 1 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w B., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 8 listopada 2018 r. przez ich niezastosowanie w podstawie prawnej skarżonego aktu; - art. 30 § 1 pkt 3 i art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy przez ich zastosowanie jako podstawy prawnej w sytuacji, gdy dla skarżonego zarządzenia nie przewiduje jej norma wynikająca z przywołanego przez organ art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. - ustawodawca dopuścił stosowanie wyłącznie przepisów art. 68 - 72 Kodeksu pracy, tym bardziej, że organ od dłuższego czasu miał wiedzę o sposobie wykonywania przez skarżącą obowiązków, a sam audyt nie może być podstawą odwołania jej ze stanowiska; - § 7 ust. 1 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w B. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia 8 listopada 2018 r. przez jego niezastosowanie w podstawie prawnej skarżonego zarządzenia wraz z przywołanym art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.; - art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. na skutek niewypełnienia przez Wójta poprzez zasięgnięcie – pozornie – opinii wyłącznie Stowarzyszenia Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury – co rażąco narusza ustawowy obowiązek zasięgnięcia opinii związków zawodowych i więcej niż jednego stowarzyszenia, w tym stowarzyszeń twórców; - art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. na skutek przypisania jako naruszeń prawa w wielu zarzutach przywołanych w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia wprost związanych nie z dopasowanymi sobie przez organ przepisami prawa, lecz umową zawartą z Wójtem Gminy, czyli dokumentem prywatnym, bowiem umowa taka nie jest przepisem prawa; - art. 4 ust. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez jego przywołanie w uzasadnieniu zarządzenia, co jest rażąco niezgodne z ww. przepisem i rzeczywistością wobec faktu, że skarżąca w sposób nie budzący wątpliwości z dniem 1 października 2021 r. (przed aktem jej powołania) zawiesiła swoją działalność gospodarczą i nie prowadziła jej, co było wykazywane w corocznie składanych oświadczeniach majątkowych; - brak wykazania takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez skarżącą, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania przez nią funkcji Dyrektora i oceny tej nie może zmienić nienależąca do przesłanek ustawowych ornamentyka werbalna zawarta w końcowej części zarządzenia, wskazująca na niezachowanie co najmniej zasady obiektywizmu w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora, zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu w istocie prowadzonemu in personam, a nie in rem, celowo na potrzeby natychmiastowego usunięcia jej z zajmowanego stanowiska. Dodatkowo skarżąca podniosła, że skarżone zarządzenie wydane zostało 13 grudnia 2024 r. i w § 3 zawiera oświadczenie Wójta, że wchodzi w życie z dniem podpisania, po czym zostało jej przesłane e-mailem w formie skanu w dniu 8 stycznia 2025 r. a na BIP Urzędu Gminy B. opublikowane w dniu 9 stycznia 2025 r. Przy czym nie wiadomo, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek przesłania w terminie 7 dni organowi nadzoru ww. zarządzenia. Ponadto, skarżąca podkreśliła, że od dnia 2 grudnia 2024 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim w związku z tym skarżone zarządzenie może być skuteczne dopiero od pierwszego dnia po jej powrocie ze zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Odnośnie odrzucenia skargi, organ wywiódł, że akt odwołania jako czynność z zakresu prawa pracy, która niweczy stosunek pracy pracownika zatrudnionego na podstawie powołania ma charakter czynności z zakresu prawa pracy, nie jest zatem aktem administracyjnym. W konsekwencji zarządzenie to może podlegać kontroli sądu pracy a nie sądu administracyjnego. W zakresie oddalenia skargi, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu, wskazując, że zawiera ono czytelne i precyzyjne uzasadnienie obszarów, w których skarżąca dopuściła się naruszeń prawa o walorze zarówno powszechnie obowiązującym jak i zakładowym. Wydając kwestionowane zarządzenie dochował wszelkich wymogów ustawowych zmierzających do odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Wdrożył procedurę opiniodawczą (nie działają u niego organizacje związkowe) uzyskując w tym przedmiocie pozytywną opinię Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy B. oraz Stowarzyszenia Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury. Na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. skarżąca działająca przez profesjonalnego pełnomocnika podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rzeczone zarządzenie jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jest to bowiem akt określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wbrew stanowisku organu w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który to Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu - w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych - może dochodzić przed sądem pracy (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21, z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2492/21). Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dyrektora instytucji kultury ze stanowiska, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem, na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I PK 200/12, publ. OSNP 2014/2/19). Wskazać również należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury kształtuje sytuację prawną osoby odwołanej, zatem interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżonym zarządzeniem, którego legalność skarżąca kwestionuje. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały czy też zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał czy zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1715/23, a także Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.d.k. wynika, że dyrektor instytucji kultury powoływany jest na czas określony - w przypadku dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna, dyrektora powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. z na okres 5 lat. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska. Z przepisu art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wynika, że przed odwołaniem dyrektora należy zasięgnąć opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia obowiązek ten został przez organ dochowany – organ zasięgnął opinii Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy B. z siedzibą w M. oraz Stowarzyszenia Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury z siedzibą we W., na co przedłożył stosowne dokumenty, wskazując również na brak organizacji zawodowych, czego z kolei skarżąca skutecznie nie zakwestionowała. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska nie może jednak oznaczać możliwości podjęcia tego aktu w sposób dowolny. Przesłanki odwołania ze stanowiska zostały określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. i stanowią katalog zamknięty podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska powinno zawierać ocenę organu dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny, w uzasadnieniu aktu muszą także być szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18, z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1190/20). Podstawą odwołania skarżącej ze stanowiska jest przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że dyrektor może być odwołany w razie wykazania związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem. W ocenie Sądu, zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest oczywiste lub odpowiednio potwierdzone złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu wskazuje bowiem, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że nie jest rolą Sądu dokonywanie ustaleń faktycznych, dotyczących tego, czy skarżąca jako dyrektor instytucji kultury naruszyła przepisy prawa - i jakie - oraz w związku z zajmowanym stanowiskiem, a kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Sądu organ, formułując zarzuty ujęte w dziewięciu punktach, nie wykazał naruszenia przez skarżącą przepisów prawa w związku z zajmowanym przez nią stanowiskiem. W większości tych zarzutów nie wskazano na konkretne naruszenie przepisów prawa. Sformułowane zarzuty są ogólnikowe, niejasne. Nie są też należycie powiązane z żadnymi konkretnymi dokumentami, dowodami. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów należy wskazać, że w pkt 1 organ wskazał, iż w Gminnym Ośrodku Kultury w B. obowiązuje regulamin organizacyjny, którego treść nie odpowiada standardom oraz przepisom prawa. Z rozwinięcia tego zarzutu wynika, iż nie określono czasu pracy Gminnego Ośrodka Kultury, przejrzystej struktury organizacyjnej jednostki, zadań pracowników, opisu stanowisk pracy pracowników, a także sposobu ich zastępowania pracowników, w tym Dyrektora, regulamin organizacyjny jednostki nie precyzuje sposobu zastępowania pracowników w trakcie ich nieobecności. Jedynym wskazanym przez organ przepisem mającym zostać naruszonym w powyższy sposób jest art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. stanowiący, iż organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Opisanych w kontrolowanym zarządzeniu okoliczności nie sposób uznać zatem za naruszenie prawa, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. W szczególności przepis ten nie wskazuje na obowiązek zawarcia w regulaminie organizacyjnym jednostki danych wskazywanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. W zakresie nieunormowania zasad zastępowania Dyrektora podczas jego nieobecności w pracy, organ wskazał, iż brak zapewnienia zastępstwa w trakcie nieobecności w pracy Dyrektora stanowi naruszenie umowy w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności Gminnego Ośrodka Kultury zawartej w dniu 13 października 2021 r. pomiędzy Wójtem Gminy a Dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury. Wskazać w tym miejscu należy, że umowa taka nie stanowi prawa w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. (por. np. wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2773/21). W zakresie zarzutu dotyczącego nie wprowadzenia do stosowania instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania składnicy akt organ wyjaśnił, iż co prawda Dyrektor zlecił zewnętrznej firmie przygotowanie stosownego zarządzenia w zakresie instrukcji kancelaryjnej, sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt, ale przyjęcie procedury zostało odłożone na styczeń 2025 r. Zdaniem organu podejmując decyzję o nie wdrażaniu instrukcji kancelaryjnej w roku, w którym została ona sporządzona i tkwiąc nadal w chaosie kancelaryjnym, Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury naruszył zasadę efektywnego zarządzania jednostką oraz należytego wydatkowania środków publicznych. Wskazany przez organ w powyższym zakresie art. 44 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków i służących osiągnięciu założonych celów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań i w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Jest to ogólny przepis określający zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych i z uwagi na wskazane w skarżonym akcie naruszenia nie dają się zakwalifikować jako naruszenie prawa w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Co do zarzutu braku prowadzenia ewidencji czasu pracy Dyrektora, organ przede wszystkim nie wskazał naruszonego przepisu prawa. Sąd dostrzega, iż przepisy Kodeksu pracy (art. 149) nakazują pracodawcy prowadzenie ewidencji czasu pracy pracowników. Jednak w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, aby z tego obowiązku względem pracowników skarżąca się nie wywiązywała. Zarzut organu dotyczy ewidencji czasu pracy Dyrektora, a więc samego pracodawcy, stąd nie może być w tym przypadku mowy o naruszeniu art. 149 Kodeku pracy. Co do rozpoczęcia organizacji płatnych zajęć dla dzieci i młodzieży w obiektach przeznaczonych do statutowej działalności jednostki bez wdrożenia w jednostce transparentnych zasad pobierania opłat za udział w zajęciach, również nie wskazano żadnego przepisu prawa, do którego naruszenia miałoby dojść poprzez działanie Dyrektora. Również zarzut nie podejmowania działań zmierzających do pozyskiwania środków zewnętrznych na działalność statutową jednostki odnosi się do naruszenia §2 pkt 4 Umowy, nie zaś przepisu prawa. Podobnie, opisywany przez organ nieprawidłowy sposób rozliczania dotacji celowej z Gminą B. z przeznaczeniem na realizację zadania pn. Budowa Świetlicy wiejskiej w miejscowości P., nie został powiązany z naruszeniem żadnego przepisu prawa. W zakresie zarzutu niewykonywania należycie obowiązków w zakresie zarządzania samorządową instytucją kultury w postaci zamieszczania aktualnych informacji związanych z wykonaniem zadań jednostki publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, co miało stanowić naruszenie art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to nie został on poparty żadnymi ustaleniami w tym zakresie i jawi się jako całkowicie dowolny. Nie jest rolą Sądu kontrolującego dany akt dokonywanie ustaleń faktycznych, w tym weryfikowanie zawartości BIP Gminnej Ośrodka Kultury w B.. Organ nie wskazał także z jakiego przepisu prawa wynika obowiązek wyznaczenia pracownika do prowadzenia BIP. Za nietrafny należało uznać też zarzut organu dotyczący naruszenia art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1090), zgodnie z którym osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy, w okresie zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1907). W rozpatrywanym przypadku nie ulega bowiem wątpliwości, iż z dniem 1 października 2021 r., a zatem przed objęciem stanowiska Dyrektora, skarżąca zawiesiła prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą pn. N. Firma Usługowo-Handlowa. Dla ziszczenia się dyspozycji art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne konieczne jest przesądzenie i wykazanie faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, co w przypadku skarżącej, która zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej, nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnoprawnej podstawy jego wydania tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez niewłaściwe, pozbawione należytego uzasadnienia zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł o nieważności zaskarżonego zarządzenia (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie [...]zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.