II SA/Sz 225/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę Burmistrz decyzją z dnia [...]r. znak [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", cofnął firmie A. zezwolenie nr: 1. [...] z dnia [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, 2. [...] z dnia [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, 3. [...] z dnia [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielone przez Burmistrza, w dniu [...] r., dla punktu sprzedaży detalicznej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż pismem z dnia [...] r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] zawiadomiła, że w tym samym dniu, w sklepie przy ul. [...] w [...] należącym do Spółki A.., ekspedientka M. M. sprzedała alkohol w postaci czterech puszek piwa J. H. S, będącym w stanie nietrzeźwym. Potwierdzeniem stanu nietrzeźwości było poddanie badaniu S. alkomatem przeprowadzone przez Policję, którą wezwali na miejsce zdarzenia członkowie komisji. Badanie wykazało stan nietrzeźwości 1,28 mg/l. Na tę okoliczność, na podstawie art. 61 § 1 Kpa, zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne. Przesłuchano policjantów, członków komisji, kupującego i ekspedientkę. Również Kancelaria Radców Prawnych s.c. w imieniu strony złożyła pismo wyjaśniające. Poddano ocenie zgromadzony materiał dowodowy i uznano za udowodnioną sprzedaż napojów alkoholowych osobie nietrzeźwej, co zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy skutkuje cofnięciem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Od powyższej decyzji, za pośrednictwem pełnomocnika, odwołała się Spółka A., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Uzasadniając odwołanie, Spółka potwierdziła, że "przedmiotowe zdarzenie miało miejsce w dniu [...] r., kiedy to Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] stwierdziła, iż zatrudniona na stanowisku sprzedawcy M. M. sprzedała alkohol osobie nietrzeźwej. Odwołująca się podniosła, iż nie zgadza się z podjętą decyzją w całości. Ustosunkowując się do zaistniałego incydentu stwierdziła, że spółka dopełniła wszystkich możliwych czynności mających na celu prowadzenie sprzedaży alkoholu zgodnie z przepisami prawa. Opisała podjęte działania mające potwierdzić powyższe stwierdzenie. W dalszej części uzasadnienia przedstawiła, w oparciu o wybrane orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z 07.07.1998, sygn. akt II SA 714/98; wyrok WSA w W-wie z 22.05.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 371/06; wyrok WSA w W-wie z 02.08.2006r., sygn. akt VI SA/WA 880/06), własną interpretację art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, której konkluzja sprowadza się do stwierdzenia, że jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej nie jest wystarczającą przesłanką do uzasadnienia rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia oraz, że sprzedawca nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia, czy dana osoba znajduje się w stanie nietrzeźwości. W oparciu o powyższe przedstawiono i zinterpretowano zaistniałe zdarzenie jako incydentalne, jednorazowe i niezawinione przez sprzedawcę sklepu Spółki A. w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. od decyzji z dnia [...]r., znak: [...] wydanej przez Burmistrza w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu i powyżej 18 % alkoholu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości. Z kolei art. 46 ust.3 tej ustawy stanowi, że stan nietrzeźwości zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do: 1) stężenia we krwi powyżej 0,5 % alkoholu albo 2) obecności w wydychanym powietrzu powyżej 0,25 mg alkoholu w 1 dcm3. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, stan faktyczny jest niesporny. Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów przesłuchań świadków: J. S. i R. K. -członków GKRPA w [...], oraz funkcjonariuszy Policji – S. K. i M. B., jednoznacznie wynika, że w dniu [...] r. około godz. [...] , sprzedawczyni Spółki A. przy ul. [...] w [...], sprzedała osobie nietrzeźwej – J. H. S. alkohol w postaci czterech puszek piwa. Świadek R. K. w trakcie przesłuchania stwierdził, że w pewnym momencie zauważył jak ekspedientka siedząca na stanowisku kasowym dokonała sprzedaży czterech puszek piwa mężczyźnie, "który znajdował się wyraźnie w stanie nietrzeźwości". Z zeznań S. K. wynika, że po przybyciu w dniu [...] r. około godziny [...] do sklepu Spółki A. przy ul. [...], w pomieszczeniu kierownika sklepu zastał członków komisji, pracowników sklepu i mężczyznę u którego "wyczuł woń alkoholu". Natomiast M. B. zeznał, że stan mężczyzny zastanego w tych samych okolicznościach, "wskazywał na nietrzeźwość". Mężczyzną tym, jak wynika z ww. protokółów przesłuchań świadków, był J. H. S. Ponadto, stan nietrzeźwości u ww. potwierdza protokół użycia urządzenia kontrolno-pomiarowego do ilościowego oznaczenia alkoholu w wydychanym powietrzu z dnia [...] r., nr rej. [...] wraz z dołączonym wydrukiem testu nr [...], z którego wynika, że u J. H. S. w dniu [...]r. o godz. [...] stwierdzono w wydychanym powietrzu 1,28 mg/l odpowiadające stężeniu alkoholu we krwi. Znajdujące się także w aktach sprawy zeznania sprzedawcy M. M. oraz kupującego S. nie zaprzeczają ani nie potwierdzają ww. zeznań. Zdaniem Kolegium, przedstawiony stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, iż kupujący (J. H. S.) był w stanie nietrzeźwości, którego kryteria określono w wyżej przytoczonym art. 46 ust. 3 ustawy, i sprzedano mu piwo wbrew art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na wyrok z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. akt: II SA/Wr 1944/2000, w którym Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu stwierdził, że wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi daje podstawę do cofnięcia koncesji na podstawie wyżej wymienionego przepisu prawa. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie prawa słów "nieprzestrzeganie zasad" nie odnosi się do liczby przypadków tych naruszeń. Odmienna wykładnia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadziłaby do godzenia się na łamanie ustanowionych przez ustawodawcę zakazów sprzedaży napojów alkoholowych oraz do dowolności w zakresie ustalania liczby przypadków owych naruszeń. Nie można także pogodzić się z poglądem uzależniającym zaistnienie przesłanek omawianego przepisu prawa do oceny okoliczności faktycznych konkretnego przypadku. Gramatyczna wykładnia cytowanego przepisu wyklucza wydawanie na jego podstawie decyzji uznaniowej i wskazuje, że każdorazowe jego naruszenie stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W tej sytuacji już jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej, nawet niezawiniona przez sprzedawcę, wystarcza do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a omawianej ustawy. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 27.09.2005r., sygn. akt II GSK 148/05 uznał, iż jeżeli choćby raz stwierdzony został przypadek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto, z uwagi na to, że wątpliwości budzić może cofnięcie skarżącemu wszystkich zezwoleń, podczas gdy czyn zabroniony dotyczył sprzedaży napoju alkoholowego (piwa), Kolegium wyjaśniło, że zaistnienie każdej z przesłanek cofnięcia zezwolenia określonych w art. 18 ust. 10 (z wyjątkiem art. 18 ust. 7 pkt 2 ) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uzasadnia jednoczesne cofnięcie wszystkich zezwoleń udzielonych przedsiębiorcy, niezależnie od zaistnienia bezpośredniego związku pomiędzy okolicznościami stanowiącymi podstawę cofnięcia zezwolenia a konkretnym zezwoleniem. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 30 października 2007r., sygn. akt II GPS 2/07, Lex nr 322547, Prok. I Pr. 2008/2/43, stwierdzając: "w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu". Odnosząc się do zarzutu popełnienia przez organ I instancji błędu formalnego poprzez cofnięcie jedną decyzją 3 odrębnych zezwoleń, Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie cofnięte zaskarżoną decyzją zezwolenia udzielone były temu samemu podmiotowi (Spółce A.), na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu (punkcie sprzedaży detalicznej przy ul. [...] w [...]). Prowadzenie odrębnych postępowań, w świetle wyżej przytoczonego stanowiska NSA w Warszawie podjętego w uchwale z 30 października 2007r. (sygn. akt II GPS 2/07, Lex nr 322547, Prok. I Pr 2008/2/43), w ocenie Kolegium byłoby niecelowe. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podstawą cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych była okoliczność sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. Zdarzenie, o którym mowa miało miejsce w dniu [...] r. Zdaniem skarżącej, zasadne jest wskazanie na fakt, iż dopełniła wszystkich możliwych czynności mających na celu prowadzenie sprzedaży alkoholu zgodnie z przepisami prawa. W całej sieci sklepów Spółki A. obowiązuje Regulamin Sprzedaży Alkoholu, z którym zapoznawany jest każdy pracownik, co potwierdza własnym oświadczeniem. Spółka A. przeszkala wszystkich pracowników, sprzedaż alkoholu każdorazowo organizowana jest w taki sposób, aby nie tylko zachowane były przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także przepisy odpowiednich uchwał organów gminy. Takie działanie wyraźnie wskazuje na to, iż skarżąca w zupełności wywiązuje się ze swoich obowiązków i dopełnia wszelkich możliwych starań, aby sprzedaż alkoholu była prowadzona w należyty sposób. Istnieją jednak takie sytuacje, w których pomimo zachowania należytej staranności, dochodzi do zdarzeń, na które skarżąca nie ma żadnego wpływu. I z taką sytuacją, bez wątpienia, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Według skarżącej, bardzo istotną kwestią w przedmiotowym postępowaniu jest fakt, iż zaistniałe zdarzenie miało charakter wyłącznie incydentalny i jednorazowy, a także niezawiniony przez skarżącą. Nigdy wcześniej nie dochodziło do podobnych sytuacji, co również, zdaniem skarżącej, jest przesłanką do tego, aby uznać jej twierdzenia. Oprócz tego należy wskazać na fakt, iż nie może być tak, że sankcja jest przewidziana za zachowanie niezawinione, bowiem z samej istoty sankcji wynika to, że jest ona związana z zachowaniem świadomym i zawinionym. W tej sytuacji zachowanie takie nie miało miejsca, wobec tego zastosowanie sankcji jest niewłaściwe. Na poparcie powyższej tezy zasadne jest przytoczenie sentencji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.07.1998 r. (sygn. akt II S.A. 714/98), które stwierdza następująco: "Wykładnia celowościowa, logiczna a takie gramatyczna przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, ze ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie (...) miał na myśli nie jednorazowe działanie i to jeszcze niezawinione, a więc sporadyczny przypadek, ale powtarzające się zdarzenia. Logiczna interpretacja przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy wskazuje, że ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Byłaby to sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu." Powyższe orzeczenie NSA odnosi się do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Dokonując jednak wykładni przepisu ar. 18 ust. 10 pkt 1, można bez wątpienia w drodze analogi zastosować to orzeczenie w przedmiotowej sprawie, dotyczącej sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. NSA uzasadniając powyższą tezę stwierdził ponadto, iż: "(...) niewątpliwie nawet jednorazowa sprzedaż alkoholu nieletniemu [nietrzeźwemu] stanowi naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, ale czy wypełnia już wszystkie przesłanki art. 18 ust.6, pkt 1. ustawy i powinna spowodować obligatoryjne cofnięcie koncesji to - zdaniem sądu - nie jest pewne (...). Trudno się zgodzić z dokonaną przez organ (...) semantyczną wykładnią powyższego przepisu, a w szczególności słowa "nieprzestrzeganie" użytego w tym przepisie, że oznacza ono nawet jednorazowe działanie polegające w tym przypadku na jednorazowym fakcie sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, a nie powtarzające się działanie (...). Powołanie się przez organ na obiektywne zdarzenie jednorazowej sprzedaży alkoholu nieletniemu nie jest wystarczającą przesłanką do pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia." Dalej czytamy: "(...) należy przy tym mieć na uwadze, że skarżący ponosić mogą odpowiedzialność jedynie z tytułu nadzoru nad podległymi im pracownikami i w przypadku wykazania zaniedbań w doborze odpowiednich pracowników w przygotowaniu ich do wykonywania obowiązków sprzedawcy, a w szczególności przestrzegania warunków i zasad sprzedaży alkoholu zawartych w ustawie." Sytuacja skarżącej jest co do zasady tożsama z przytoczonym stanem faktycznym powołanego orzeczenia NSA, pomimo pewnej zmiany regulacji przepisów - zasada cofnięcia zezwolenia pozostaje ta sama. Taka wykładnia analizowanego przepisu prawa wydaje się być jak najbardziej słuszna. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do absurdalnych sytuacji, w których każdy pracownik kierując się złą wiarą, chcąc "zaszkodzić" z różnych względów swojemu pracodawcy, może dopuścić się sprzedaży alkoholu osobie nieletniej bądź nietrzeźwej. Odpowiedzialność pracownika z tego tytułu jest bowiem niezbyt dotkliwa, natomiast dla pracodawcy, któremu zabiera się pozwolenie na sprzedaż alkoholu jest sankcją bardzo restrykcyjną. Jest tak, ponieważ pracodawca traci możliwość uzyskania dochodów ze sprzedaży alkoholu, który to dochód niejednokrotnie jest jedynym zyskiem. Ponadto, uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest dosyć kosztowne, stąd też pracodawca ponosi niewspółmierne straty. Co więcej przepisy prawa odbierają przedsiębiorcy możliwość uzyskania takiego zezwolenia w przeciągu 3 lat od jego utraty. Należy zauważyć, iż przedsiębiorca zatrudniając pracownika tak naprawdę nie jest w stanie dokonać wyboru takiej osoby, która będzie wykonywała swoje obowiązki w sposób jak najbardziej należyty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję powołało się między innymi na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.09.2005 r. (II GSK 148/05), w którym przedstawiono odmienne stanowisko, aniżeli we wskazanym powyżej. Zgodnie z tym orzeczeniem "jeżeli choćby raz stwierdzony został przypadek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych kreślonych w ustawie, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych". Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z taką wykładnią przepisu art. 18 ust. 10 pkt1 lit.a tej ustawy, między innymi ze względu na powołane wyżej argumenty. Przedstawiona przez NSA w niniejszym orzeczeniu interpretacja powoduje rażąco nieadekwatne konsekwencje przewidziane dla przedsiębiorcy, który dochował wszelkiej staranności, aby nie dochodziło do sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym. W świetle obowiązującego prawa istnieje zasada mówiąca o tym, że wszystkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść podejrzanego, a w tym wypadku skarżącego. W zaistniałym postępowaniu istnieje wiele wątpliwości, między innymi znaczna rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro istnieje tak duża rozbieżność w poglądach NSA, to wszelkie zaistniałe wątpliwości powinny być, bez wątpienia, uwzględnione z korzyścią dla skarżącego, a nie trudno zauważyć, iż w przedmiotowym postępowaniu stało się zupełnie inaczej. Istnienie dwóch, co do zasady, zupełnie sprzecznych ze sobą orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy również o tym, że przepisy analizowanej ustawy są sformułowane w sposób niespójny. Abstrahując od powyższego, istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest dokonanie wykładni samego przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, który zawiera zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości. Zdaniem skarżącej, przepis ten jest źle sformułowany i powoduje szereg wątpliwości interpretacyjnych. Należy bowiem zadać sobie podstawowe pytanie: jakie zachowanie człowieka jednoznacznie i nie budząc jakichkolwiek wątpliwości wskazuje na fakt, iż znajduje się on w stanie nietrzeźwości? Jak wiadomo z samej praktyki i doświadczenia życiowego, trudno jest w sposób obiektywny wywnioskować z samego zachowania danej osoby czy znajduje się ona pod wpływem alkoholu, bowiem jak powszechnie wiadomo alkohol jest niejednakowo tolerowany przez różne osoby. Często zdarza się taka sytuacja, że osoba będąca pod wpływem alkoholu bez problemu kupi alkohol, bowiem sprzedawca nie zauważy w jej postawie nic co mogłoby wskazywać na jej stan nietrzeźwości. Zdarzają się również takie sytuacje, w których ta sama osoba, zachowując się w ten sam sposób, u innego sprzedawcy wywoła wątpliwość co do swojego stanu trzeźwości. Bezsprzeczne jest zatem twierdzenie, iż "zachowanie, które wskazuje, iż dana osoba znajduje się w stanie nietrzeźwości" jest pojęciem subiektywnym, bowiem to samo zachowanie danej osoby u różnych ludzi może rodzić zupełnie inne odczucia. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie wyjaśniło kluczowej dla tej sprawy kwestii, jakie zachowanie kupującego wskazywało jednoznacznie na to, iż znajdował się w stanie nietrzeźwości. Ponadto skarżąca wskazała, iż powoływanie się przez organ na zeznania świadków w osobach funkcjonariuszy policji jest niedopuszczalne. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie byli oni świadkami zaistniałego zdarzenia, dlatego też podnieść należy, iż zeznania ich nie powinny być uznane za wiarygodne oraz nie powinny stanowić podstawy do wydania skarżonej decyzji. Również powoływanie się przez Kolegium na zeznania członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest niewłaściwe. Wiadomym jest bowiem, iż członkowie komisji podpisując protokół z przeprowadzonej kontroli zgodnie twierdzą, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy, to zatem może rodzić wątpliwość co do ich bezstronności i obiektywnego spojrzenia na całokształt sprawy. Zdaniem skarżącej, trafniejsze byłoby przesłuchanie osób pracujących w sklepie oraz zajmujących się na co dzień obsługą klienta, bowiem osoby takie codziennie spotykają się z sytuacją, w której muszą samodzielnie podjąć decyzję czy zachowanie klienta sklepu, chcącego kupić alkohol wskazuje na to, iż znajduje się on w stanie nietrzeźwości. Bez wątpienia jest bowiem fakt, iż aby stwierdzić czy doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy trzeba najpierw ustalić czy zachowanie kupującego rzeczywiście wskazywało, że znajduje się w stanie nietrzeźwości. Nie wystarczy powoływanie się na sam wynik badania alkomatem, jak to uczyniło Kolegium. Słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 02 sierpnia 2006 roku (VI SA/Wa 880/06), iż: " mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy uznać a contrario, iż nie zostaną naruszone zasady obrotu napojami alkoholowymi, jeżeli zachowanie osoby, której sprzedano alkohol, nie wskazywało, iż osoba ta znajduje się w stanie nietrzeźwym. Wobec różnej bowiem tolerancji alkoholu przez różne osoby może zdarzyć się w praktyce taka sytuacja, że alkohol zostanie sprzedany osobie faktycznie nietrzeźwej, choć jej zachowanie wcale nie będzie wskazywało na to, iż znajduje się ona w stanie nietrzeźwym." W dalszej części uzasadnienia powyższego wyroku czytamy: "norma wyrażona w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie koresponduje jednoznacznie z dyspozycją przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a tej ustawy, gdzie jest mowa o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, jako przyczynie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Użyte w obu przepisach pojęcia nie są tożsame. Stan nietrzeźwości zdefiniowany w przepisie art. 46 ust. 3 omawianej ustawy z 1982 r. nie jest tożsamy z zachowaniem się osób wskazujących, że znajdują się w stanie nietrzeźwym. Stan nietrzeźwości określa się bowiem według zawartości alkoholu w organizmie, a nie zachowania człowieka. W praktyce ocena, czy zachowanie danej osoby wskazuje na stan nietrzeźwości, czy tylko na stan po użyciu alkoholu może okazać się trudna, gdyż powszechnie wiadomo, że alkohol jest niejednakowo tolerowany przez różne osoby. Na stan nietrzeźwości mogą wskazywać zachowania takie jak: niepewne i nieskoordynowane ruchy, bełkotliwa mowa, zachwianie równowagi. Jeśli dana osoba nie wykazuje się w chwili zakupu takim zachowaniem trudno jest ustalić, czy znajduje się w stanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...)." Warto zwrócić uwagę na przepis art. 46 ust. 2 i 3, który podaje, kiedy zachodzi "stan po użyciu alkoholu" a kiedy "stan nietrzeźwości" odnosząc powyższe do wskazania zawartości alkoholu w organizmie lub obecności alkoholu w wydychanym powietrzu. Definitywne zatem ustalenie, czy dana osoba - w tym przypadku nabywająca alkohol -znajduje się w "stanie nietrzeźwości", czy też tylko w stanie "po użyciu alkoholu" jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu specjalistycznych badań w tym zakresie, do przeprowadzenia których nie są upoważnieni sprzedawcy alkoholu. Żaden przepis ustawy nie pozwala bowiem sprzedawcy na zbadanie klienta w razie powzięcia wątpliwości, co do stanu trzeźwości potencjalnego nabywcy alkoholu. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca zabraniając sprzedaży alkoholu osobom nieletnim wyposażył sprzedającego w możliwość żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy alkoholu w przypadku wątpliwości, co do pełnoletniości kupującego (art. 15 ust. 2 ustawy). Bezsprzecznie zatem należy uznać, iż sprzedawca nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia, że dana osoba znajduje się w stanie nietrzeźwości. Powyżej opisana sytuacja jest tożsama z przedmiotową sprawą. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdziła sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej. Na okoliczność kontroli ekspedientka oświadczyła, iż mężczyzna, któremu sprzedała alkohol w postaci piwa nie wykazywał żadnych oznak nietrzeźwości. Dopiero funkcjonariusze policji, w wyniku badania urządzeniem kontrolno - pomiarowym stwierdzili, iż klient znajduje się w stanie nietrzeźwości 1,28 mg/l. Należy podkreślić, iż mężczyzna kupujący alkohol wyglądał schludnie, nie czuć było od niego alkoholu, jego zachowanie w żaden sposób nie wskazywało na to, iż może znajdować się w stanie nietrzeźwości. Biorąc pod uwagę fakt, iż kupujący był mężczyzną, bez wątpienia można przyjąć, iż zawartość 1.28mg/l alkoholu nie spowodowała zmian w jego zachowaniu, mowie bądź też postawie. Można zatem przyjąć, iż zaistniały incydent nie był świadomym działaniem sprzedawcy, a jedynie wynikiem fatalnej pomyłki w ocenie trzeźwości. Zasadne jest ponowne odniesienie się do wyroku WSA z dnia 2 sierpnia 2006r., w którym czytamy: "wobec treści ort. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy dla przyjęcia, że nastąpiła sprzedaż lub podanie alkoholu osobie nietrzeźwej w rozumieniu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a konieczne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że alkohol został sprzedany (podany) osobie, której zachowanie wskazywało na to, iż znajduje się w stanie nietrzeźwości. " Ponadto, zdaniem skarżącej, warte uwagi jest twierdzenie WSA, iż: "proste wskazanie na dowód w postaci wyniku badania urządzeniem kontrolno-pomiarowym do ilościowego oznaczenia alkoholu w wydychanym powietrzu przeprowadzone u nabywcy alkoholu nie jest wystarczające do przyjęcia, że zostały spełnione warunki do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy. Wynik badania jest tylko jednym z dowodów podlegających ocenie zgodnie z regułami zawartymi w art. 80 Kpa. " Sytuacja strony jest co do zasady tożsama ze stanem faktycznym powołanego orzeczenia WSA. W momencie sprzedaży alkoholu w postaci piwa sprzedawczyni nie miała fizycznej możliwości skontrolować, czy klient znajdował się pod wpływem alkoholu. Tak jak w przypadku wątpliwości co do wieku osoby kupującej, sprzedający może zażądać dokumentu potwierdzającego jego pełnoletniość, tak w przypadku zakazu sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej sprzedający nie został wyposażony w uprawnienia do kontroli stanu trzeźwości klienta. Słuszny wydaje się zatem pogląd, że sprzedawca nie ma możliwości jednoznacznie ustalić, że dana osoba znajduje się w stanie nietrzeźwości. To od jego subiektywnej oceny zależy, czy uważa on, iż klient znajduje się w stanie nietrzeźwości czy też nie. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż sprzedawczyni miała małe doświadczenie w obsłudze klienta, był to bowiem jej szósty dzień pracy w sklepie Spółki A. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy należy dodać, iż osoba która dokonała sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej została w procesie karnym ukarana, a osoba posiadająca zezwolenie (Spółka A..) nie miała praktycznie żadnego wpływu na to zdarzenie. Skoro istnieje tak duża rozbieżność w poglądach sądów administracyjnych co do zaistniałej sytuacji, to wszelkie wątpliwości powinny być uwzględnione z korzyścią dla strony. Przepisy analizowanej ustawy są sformułowane w sposób niespójny, jednak nie może być tak, że za błędy, czy niedokładności legislacyjne ustawodawcy będzie ponosił odpowiedzialność podmiot wobec którego stosuje się przepisy budzące szereg wątpliwości interpretacyjnych. Prowadziłoby to bowiem do podważenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, wyrażonej z art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Abstrahując od powyższego skarżąca wskazała, iż zarówno przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzja Burmistrza Miasta obarczone są błędem formalnym. Burmistrz Miasta jedną decyzją cofnął 3 odrębne zezwolenia dotyczące sprzedaży napojów alkoholowych o wskazanych w ustawie przedziałach zawartości alkoholu. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 roku (II GSK 139/06),iż: "Skoro każde zezwolenie jest decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne prowadzone odrębnie dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych, to należy przyjąć, że cofnięcie każdego zezwolenia wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym zostaną zbadane przesłanki wymienione w art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi" Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższego stanowiska NSA, wyjaśniając przy tym, iż w niniejszej sprawie cofnięte zaskarżoną decyzją zezwolenia, udzielone były temu samemu podmiotowi, na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. Zdaniem skarżącej uzasadnienie to nie jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy odnieść się do sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, oceny zgromadzonych dowodów i wreszcie końcowego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia. Zgromadzono protokół sporządzony w dniu [...] r. w sklepie Spółki A. przez członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], a następnie protokoły przesłuchania członków tej Komisji, protokół użycia urządzenia kontrolno-pomiarowego do ilościowego oznaczenia alkoholu w wydychanym powietrzu sporządzony przez Policję, a następnie protokoły przesłuchania policjantów biorących udział w interwencji w sklepie Spółki A., protokoły przesłuchań sprzedawczyni alkoholu M. M. oraz osoby, która dokonała zakupu piwa – J. H. S. Zeznania zarówno członków Komisji jak i policjantów potwierdzają, iż mężczyzna dokonujący zakupu piwa był w stanie nietrzeźwości widocznym dla osób postronnych (woń alkoholu, bełkotliwa mowa, trudności w wysławianiu się ). Badanie alkomatem stan ten jedynie potwierdziło. Zdaniem sprzedawczyni brak było u osoby dokonującej zakupu piwa widocznych oznak nietrzeźwości, zaś zdaniem osoby dokonującej zakupu piwa, choć wcześniej spożywał alkohol, widocznych tego oznak nie było, a pamięta jedynie, iż: "Policjant badał mnie na stan nietrzeźwości poprzez ukłucie igłą w rękę". W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że zeznania M. M. i J. H. S. nie zaprzeczają ani nie potwierdzają pozostałych zeznań. Skarżąca Spółka A. zarówno w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji jak i w składanych pismach, a nawet w odwołaniu nie kwestionowała ustaleń stanu faktycznego i nie naprowadzała nowych dowodów, a skupiała się na niedoskonałości obowiązujących przepisów prawa i niejednolitym orzecznictwie w podobnych sprawach. W tym stanie rzeczy Sąd, pomimo braku do końca prawidłowej oceny dowodów, uznał za prawidłowe ustalenie organu, iż J. H. S. w chwili dokonywania zakupu piwa był w stanie nietrzeźwości, a stan ten był widoczny, czego efektem powinna być odmowa sprzedaży alkoholu. W oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz.473 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości", sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z kolei art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a ww. ustawy stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia językowa i systemowa cytowanego przepisu przesądza, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie poniżej 18 roku życia lub osobie nietrzeźwej jest wystarczającą i uzasadnioną przyczyną do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na obrót takimi napojami. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jedynie wielokrotnych aktów naruszeń zakazu sprzedaży tych napojów osobom nieletnim czy nietrzeźwym, to wprowadziłby w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a regulację analogiczną do pkt 3 tego przepisu, który stanowi, że zezwolenie cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie, w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą alkoholu przez dany punkt sprzedaży. Podkreślić należy, że powyższa kwestia była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i zgodnie z ugruntowanym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie, jednorazowe naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej, obliguje właściwy organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (patrz orzeczenia NSA: wyrok z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 148/05 oraz wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06, wyrok z 6 lutego 2009 r. II GSK 712/08). Naruszenie warunków lub zasad sprzedaży napojów alkoholowych stanowi, w myśl art. 18 ust. 10 ustawy, podstawę do cofnięcia zezwolenia. Należy podkreślić, że ustalone w przepisach ustawy warunki i zasady sprzedaży napojów alkoholowych mają charakter przedmiotowo-podmiotowy. Odnoszą się do podmiotu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych w określonym miejscu. Wynikają z nich określone obowiązki dla uprawnionego do sprzedaży, a naruszenie tych obowiązków uzasadnia nie tylko cofnięcie zezwolenia, ale również, w niektórych przypadkach, grozi odpowiedzialnością za przestępstwo określone w art. 43 ustawy. Wynika z tego, że cofnięcie zezwolenia nie jest, co do zasady, środkiem porządkowym, stosowanym wtedy, gdy sprzedaż napojów alkoholowych nie może być kontynuowana, ponieważ nie są dalej spełniane przedmiotowe warunki jej prowadzenia (np. utrata tytułu prawnego do korzystania z lokalu, niespełnienie wymagań dotyczących usytuowania miejsca sprzedaży określonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy). Cofnięcie zezwolenia stanowi w gruncie rzeczy pozbawienie prawa do sprzedaży napojów alkoholowych, czyli sankcję za naruszenie przepisów ustawy określających warunki sprzedaży napojów alkoholowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, przytoczone także przez organ odwoławczy, a przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07, "że w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu". Nie ulega bowiem wątpliwości, że cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wynikające już z tytułu ustawy i określone w jej preambule oraz w przepisach prawnych, całkowicie usprawiedliwiają ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych. Życie obywateli w trzeźwości jest wartością niedającą się w żaden sposób porównać z utratą korzyści majątkowych przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych niezgodnie z prawem. W świetle powyższego stanowiska nie jest również uchybieniem procesowym mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, fakt umieszczenia w jednym dokumencie trzech rozstrzygnięć cofających poszczególne zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18%. Rozstrzyganie następowało bowiem przy zachowaniu tożsamości strony, miejsca sprzedaży napojów alkoholowych oraz przyczyn cofnięcia zezwolenia, a więc nawet przy wydaniu jednej decyzji zachowane zostały wszystkie uprawnienia procesowe strony, a w tym przede wszystkim do udziału w postępowaniu i obrony swoich praw. Ponadto także zgodnie z art.12 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy dodać, że w okresie obowiązywania ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w zakresie związanym z cofaniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu, orzecznictwo sądów administracyjnych kształtowało się różnie, jednakże wykładnia obowiązujących przepisów prezentowana przez skład orzekający w niniejszej sprawie ukształtowana została przez orzecznictwo przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnich latach i jest to wykładnia przeważająca w aktualnie podejmowanych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nadmienić należy, że sądom administracyjnym znany jest problem podnoszony przez skarżącą, iż przedsiębiorca, który dopełnił wszystkich obowiązków, by w prowadzonym przez siebie punkcie sprzedaży alkoholu zapewnić przestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży i podawania alkoholu, a który sam osobiście tych zasad nie naruszył, ponosi na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a ustawy o wychowaniu w trzeźwości odpowiedzialność w istocie absolutną, zupełnie oderwaną od swojego faktycznego działania czy zaniechania. Powyższe okoliczności mogą wskazywać na to, że zastosowana w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a ustawy konstrukcja odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych ogranicza konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej przewidzianą w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w sposób przekraczający zakres ingerencji niezbędnej dla ochrony i realizacji interesu publicznego, zaś jej efekty możliwe są do zrealizowania w drodze środków mniej dotkliwych dla przedsiębiorcy, a zatem zachodzi naruszenie zasady proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pytanie prawne w tej sprawie będzie przedmiotem odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego (P 26/09), jednakże do tego czasu Sąd nie znalazł podstaw do zmiany stosowanej wykładni prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), skargę oddalił.