II SA/Sz 243/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 24 lit. "c", art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 pkt 4a,6,7, art. 12, 14,15 ust. 1 pkt 2i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 2 ust. 1 i 2 pkt 1,2, i 6, § 15 ust. 2, § 18 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U Nr 129, poz. 1058), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. odmówił M. W. świadczenia w formie: 1) zasiłku rodzinnego dla dzieci P., K., J. i P. W., 2) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 przez K., J. i P. W., 3) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na dziecko – P. W. na rok szkolny 2010/2011, 4) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na dziecko – K. W. na rok szkolny 2010/2011 i 2011/2012, 5) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dzieci J. W. i P. W. w rodzinie wielodzietnej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku ponieważ ustalił, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] natomiast po doliczeniu dochodu z tytułu uzyskania zatrudnienia w kwocie [...] zł dochód rodziny wynosi [...], co przekracza kryterium dochodowe wynoszące 504 zł. M. W. w odwołaniu zakwestionowała sposób obliczenia dochodu przypadającego na jednego członka jej rodziny podnosząc, że jest dla niej krzywdzący, ponieważ do dochodu rodziny uzyskanego w [...] r. dodano dochód z kwietnia [...]aki uzyskała z tytułu zatrudnienia, mimo że w jej sytuacji nic się nie zmieniło, gdyż pracuje nadal u tego samego pracodawcy, a jedynie zamiast umowy o dzieło ma podpisaną od kwietnia do końca [...]mowę o pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 3 pkt 24 lit. "c", art. 5 ust. 1 i 4a, art. 6, art. 12a, art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył wskazaną przez organ I instancji przyczynę odmowy przyznania wymienionych we wniosku świadczeń rodzinnych i przytoczył treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli miesięczny dochód w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Kolegium ustaliło, że M. W. wygaśnięciu z dniem [...]mowy o dzieło, z dniem [...]odjęła zatrudnienie w tej samej firmie i zawarła umowę o pracę na pełnym etacie na czas określony do dnia [...]organ wyjaśnił zatem, wskazując na treść art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że prawo do uzyskania innego dochodu zależy od samego faktu uzyskania tego dochodu, niezależnie kiedy to uzyskanie przez któregoś z członków rodziny nastąpiło. Przyjęta w art. 5 ust. 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego na uwzględnienie zdarzeń w postaci uzyskania dochodu. Chodzi tu bowiem o ustalenie prawa do świadczeń (bądź odmowy) z uwzględnieniem rzeczywistej wysokości dochodu rodziny. Organ II instancji podkreślił, powołując się na § 18 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Zgodnie zaś z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m, do akt sprawy należy dołączyć dokument określający wysokość dochodu uzyskanego z pierwszego pełnego miesiąca przez członka rodziny. Na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Kolegium stwierdziło, że sposób ustalenia przez organ I instancji dochodu rodziny stanowiącego podstawę do ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. podnosząc, że błędnie ustalono dochód miesięczny przypadający na członka rodziny, ponieważ - jej zdaniem - dochód uzyskany w [...] powinien być doliczony do dochodu rodziny z [...] r. po czym tak obliczony dochód powinien być podzielony na 12 miesięcy, a następnie dochód miesięczny powinien zostać podzielony przez liczę członków rodziny [...]. Skarżąca wskazała ponadto, że dochód na osobę w rodzinie może przekroczyć wynoszące 504 zł kryterium dochodowe o [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia wysokości miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, od którego zależy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Jest poza sporem, że powyższe prawo przysługuje, w stanie prawnym dotyczącym niniejszej sprawy, jeśli miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł. Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia wysokości osiągniętego przez jej rodzinę dochodu w roku [...], który był rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jest również faktem niespornym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniała przesłanka uzasadniająca powiększenie dochodu rodziny z [...] r. także o dochód uzyskany w rozumieniu art. 5 ust. 4a. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 24 lit. c uzyskanie dochodu w rozumieniu ustawy oznacza uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Skarżąca, jak sama przyznaje, do [...] r. wykonywała pracę na podstawie umowy o dzieło, zaś od [...] r. uzyskała zatrudnienie, wprawdzie u tego samego pracodawcy, lecz na podstawie umowy o pracę na czas określony tj. do [...] r. w wymiarze pełnego etatu. Trafnie zatem przyjęły organy obu instancji, że M. W. uzyskała dochód podlegający, na podstawie wyżej przytoczonych przepisów, doliczeniu do dochodu rodziny osiągniętego w [...] r. Istota problemu i sporu w niniejszej sprawie dotyczy sposobu, doliczenia do dochodu rodziny dochodu uzyskanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonując tego ustalenia w sposób zbieżny z ustaleniem organu I instancji kierowało się dyrektywą płynącą z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), który stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Skarżąca natomiast, jak wynika to z uzasadnienia skargi, stoi na stanowisku, że w zaistniałym przypadku należało do dochodu rodziny uzyskanego w [...] r. dodać uzyskany przez nią dochód w [...] r., a następnie podzielić ustaloną w ten sposób kwotę przez 12 miesięcy i ten przeciętny miesięczny dochód rodziny podzielić przez [...] tj. przez liczbę członków rodziny. Przy takim, jak prezentowany w skardze, sposobie ustalenia miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie kryterium dochodowe wynoszące 504 zł nie zostaje przekroczone. Zdaniem Sądu, w sporze tym trzeba przyznać rację skarżącej. Wyjaśnienia wymaga, że jak już wskazano to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z dnia 22.12.2009 r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 22.10.2009 r. sygn. akt I OSK 351/09 – dostępne w Internecie, z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1842/07- LEX nr 510165) oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (vide wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 7.10.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 139/09, w Poznaniu II SA/Po 91/09, we Wrocławiu z dnia 24.06.2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 86/09 dostępne w Internecie) zawarte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, którym to przepisem kierowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, regulacje materialnoprawne wykraczają swą treścią poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem rozporządzenie jest niezgodne z ustawą. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyżej wskazanych wyrokach. Należy wyjaśnić, że w art. 23 ust. 5 ustawy ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzory wymienionych w pkt 1-5 dokumentów kierując się koniecznością zapewnienia stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych. Wydane na podstawie powyższego upoważnienia rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w § 18 ust. 1 przewiduje, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie § 18 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Jak z powyższego wynika § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją normatywną dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis aktu wykonawczego wykraczający poza delegację ustawową i tym samym jako sprzeczny z ustawą nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Jak wynika to z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego dotyczącego art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie nie może zatem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami. Nie może także przekształcać, modyfikować, ani powtarzać zawartych w nich treści. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Należy pamiętać, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stąd w wyżej wskazanych wyrokach NSA i WSA, prezentowane jest stanowisko, z którego wynika, że działania organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 omawianego rozporządzenia, tak jak zastosowały ten przepis organy orzekające w niniejszej sprawie, prowadzi do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy może pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria i do czego w rezultacie doszło w rozpatrywanej sprawie. Tak więc, dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją RP. Z tego względu dla prawidłowego rozumienia tego przepisu konieczna jest wykładnia funkcjonalna (celowościowa). Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oznacza zatem obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, tenże przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy należy doliczyć miesięczny dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny, a więc tak - jak wskazała to skarżąca w skardze, wykazując, że tak obliczony dochód nie przekroczyłby kryterium dochodowego w kwocie 504 zł. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku oparte zostało o przepis art. 152 powyższej ustawy.