II SA/Sz 266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 maja 2010r. sprawy ze skargi A. Ż. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym z dnia [...] r. Nr [...]wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1, art. 45 ust. 3 i art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859 ze zm.) -zwolnił policjanta w służbie stałej A. Ż. ze służby w Policji z dniem [...]r. i stwierdził jego uprawnienie do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 oraz art. 117 ust. 1 ustawy o Policji oraz do nagrody rocznej w wysokości [...]jednomiesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu rozkazu Komendant Powiatowy wskazał, że wyżej wymieniony funkcjonariusz orzeczeniem nr [...]z dnia [...]r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską w [...]w dniu [...]r. uznany został całkowicie niezdolnym do służby w Policji i zaliczony do III grupy inwalidów w związku ze służbą. Ponadto organ ustalił, że funkcjonariusz ten przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim od dnia [...]r., a w dniu [...]r. zwrócił się raportem do Komendanta Powiatowego Policji w [...]o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...]r. Powołując się na art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Powiatowy orzekł zgodnie z wnioskiem. Od powyższego rozkazu personalnego A. Ż. wniósł odwołanie domagając się jego uchylenia i wyjaśnił, że w dniu [...]r. zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, w dniu [...]r. WKL MSWiA w [...]orzekła o jego całkowitej niezdolności do służby w Policji. W dniu [...]r. rozkazem Komendanta Powiatowego Policji w [...]odwołany został z funkcji Komendanta Komisariatu Policji w [...]i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]do dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. został przez tego Komendanta poinformowany, że wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne mianowania go z dniem [...]r. na niższe stanowisko-asystenta obniżając grupę uposażenia [...] Zdaniem wnoszącego odwołanie, gdyby nie zgodził się na odejście ze służby z dniem [...]r., to w momencie zwolnienia ze służby w dniu [...]r. podstawę naliczenia emerytury stanowiłoby uposażenie należne na stanowisku asystenta. A. Ż. podniósł dalej, że kolejnym pismem (z dnia [...]r.) Komendant poinformował go, że podstawą przeniesienia na niższe stanowisko jest art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji-z uwagi na brak równorzędnego stanowiska w KPP w [...], ponieważ w jego przypadku jako Komendanta Komisariatu nie ma zastosowania procedura zawarta w art. 38 ust. 4, a w dalszej konsekwencji nie ma zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W tej sytuacji stanął przed wyborem: albo emerytura natychmiast albo od [...]r. niższa pensja i w konsekwencji niższa emerytura. Mając takie informacje zdecydował się na pisemne zgłoszenie odejścia ze służby z dniem [...]r. W przekonaniu odwołującego się, Komendant Powiatowy Policji w [...]wprowadził go w błąd ponieważ nie miał prawa proponowania mu nowego, a tym bardziej niższego stanowiska służbowego z uwagi na orzeczenie WKL MSWiA w [...]z dnia [...]r. Ponadto wskazanie jako podstawy prawnej mianowania na niższe stanowisko służbowe art. 38 ust. pkt 4 ustawy o Policji i jednoczesne odmówienie mu prawa wyrażenia woli w tej sprawie wynikającego z art.38 ust. 4 tej ustawy jest niezgodne z prawem i w oczywisty sposób krzywdzące. W konkluzji A. Ż. podniósł zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego powołując się na naruszenie zaskarżonym rozkazem art. 9 Kpa. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...]r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania -zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że uzasadnieniem dla wydania przez organ I instancji rozkazu personalnego o zwolnieniu A. Ż. ze służby w Policji było orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Koszalinie z dnia [...]r., zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w [...]oraz raport funkcjonariusza o zwolnienie ze służby, złożony w dniu [...]. Pismem z [...]. funkcjonariusz z zachowaniem terminu złożył odwołanie od powyższego rozkazu. Zarzucił on przedmiotowemu rozstrzygnięciu, że jest ono oparte na błędnym stanie faktycznym. Skarżący uważa, że nie można zwolnić policjanta przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. Ponadto został on wprowadzony w błąd przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]i stanął przed wyborem: albo emerytura, albo niższe stanowisko. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. W dniu [...]r. Komendant Powiatowy Policji w [...]zwolnił podkom. A. Ż. ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w związku z prawomocnym orzeczeniem WKL MSWiA w [...]nr [...]z dnia [...]r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Zgodnie z art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Podkom. A. Ż. [...]r. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...]r. Raport ten zawiera jego wyraźne żądanie rozwiązania stosunku służbowego we wskazanym powyżej terminie. Dokonując analizy okoliczności złożenia tego oświadczenia i jego treści organ odwoławczy stwierdził, że nie ma żadnych przekonujących dowodów na to, by zostało ono wniesione pod wpływem błędu, czy też na skutek jakiegokolwiek przymusu psychicznego. Policjant występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. W omawianym zakresie występuje luka prawna, w związku z czym dopuszcza się możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym (takie stanowisko zajmował w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny - por. wyrok z dnia 01.08.2007r" sygn. akt I OSK 597/07, wyrok z dnia 01.09.2007r., sygn. akt I OSK 360/07, wyrok z dnia 28.11.2008r., sygn. akt I OSK 1816/07). Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą gdy dotarło do adresata w takiej formie, by mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle wskazanej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.02.2009r., sygn. akt I OSK 425/08). Odnosząc się do kwestii uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu na podstawie art. 88 k.c. trzeba wyjaśnić, że przepis ten odnosi się do oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne, nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa w ramach obowiązujących procedur (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.02.2009r., sygn. akt II SA/Wa 1681/08, orzeczenie SN z dnia 11.12.1998r" sygn. akt II CK V 92/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.12.2005r., sygn. akt II SA/Wa 1582/05, LEX nr 187385). W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do przeprowadzenia dowodu na okoliczność wprowadzenia policjanta w błąd w zakresie złożenia raportu o zwolnienie. Należy zatem stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji w chwili złożenia przez podkom. A. Ż. raportu o zwolnienie był związany jego prośbą której zadośćuczynił. Ponadto do rozwiązania stosunku służbowego obligowała go treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który stanowi samoistną podstawę zwolnienia policjanta ze służby. Zawarty w art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy zakaz zwalniania policjanta przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby odnosi się do sytuacji, w której nie składa on raportu o zwolnienie przed tym terminem. Podkom. w st. spocz. A. Ż. wystąpił z raportem o zwolnienie ze służby z dniem [...]r., co daje podstawę do zadośćuczynienia jego prośbie niezależnie od biegu 12 miesięcznego okresu absencji chorobowej, o czym wyraźnie stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Reasumując Komendant stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uwarunkowane było dokonaną przez organ I instancji oceną zebranego materiału dowodowego, która zdaniem organu odwoławczego jest prawidłowa i znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Należy również zauważyć, że przyjęte przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]rozstrzygnięcie czyni zadość słusznemu interesowi policjanta, który pozostawał w jego dyspozycji przez [...] miesięcy po odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Zgodnie bowiem z art. 6 e ust. 3 ustawy o Policji przeniesiony do dyspozycji przełożonego policjant zachowuje tym właśnie okresie prawo do uposażenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Stan pozostawania w dyspozycji nie zwalnia właściwego przełożonego z obowiązku ukształtowania dalszego statusu służbowego policjanta, w szczególności poprzez mianowanie lub powołanie go na nowe stanowisko służbowe. Na gruncie obowiązujących przepisów nie ulega wątpliwości, że może to być stanowisko równorzędne, wyższe lub niższe, a decyzję w tym zakresie podejmuje organ Policji, kierując się m. in. potrzebami i możliwościami organizacyjno - kadrowymi, a także kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym danego policjanta. Zawarte w treści odwołania wywody podkom. w st. spocz. A. Ż. na temat odrębnego postępowania administracyjnego, jakim jest procedura mianowania na stanowisko służbowe, nie mają znaczenia dla stanu faktycznego niniejszej sprawy. Kierując się wynikającą z art. 9 k.p.a. dyrektywą wyczerpującego informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych warto nadmienić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w przypadku mianowania policjanta na nowe stanowisko po okresie pozostawania w dyspozycji związanej z odwołaniem z zajmowanego dotychczas stanowiska nie znajdują zastosowania przepisy art. 38 ustawy o Policji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.07.2009r., sygn. akt II SA/Wa 322/09, wyrok NSA z dnia 06.09.2009r.,l OSK 1176/08). A. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wyżej opisany ostateczny rozkaz personalny domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia prawa formalnego poprzez: - naruszenie zasady informowania w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 9 k.p.a. przez Organ I instancji poprzez błędną informacje udzieloną Skarżącemu, która miała bezpośredni i negatywny wpływ na jego sytuację, - naruszenie przez organ II instancji zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiałów dowodowych zebranych w sprawie. W uzasadnieniu skargi A. Ż. powołał się na następujące okoliczności faktyczne sprawy: Pismem z dnia [...]r. powiadomiony został przez organ I stopnia, że wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne mianowania skarżącego na niższe stanowisko służbowe wskazując, iż strona ma prawo na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zgłosić pisemne wystąpienie ze służby do dnia [...]r., co skutkowałoby, że podstawę emerytury lub renty będzie stanowiło uposażenie należne za ostanie zajmowane stanowisko (tj. Komendanta Komisariatu). Pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do organu o wskazanie podstaw prawnych i faktycznych mianowania na niższe stanowisko służbowe w kontekście sytuacji kadrowej w jakiej wówczas się znajdował. Skarżący zwrócił się o skonfrontowanie stanu faktycznego sprawy z art. 37a, 38, 43 ustawy o Policji oraz o ich ocenę ewentualnego zastosowania w sprawie. W odpowiedzi uzyskał od organu I instancji informację, że podstawą mianowania go z urzędu na niższe stanowisko służbowe jest art. 38 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 6e ustawy o Policji. Jednocześnie Organ I instancji wskazał, że z dniem [...]r. rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...]r. w związku z orzeczeniem WKL MSWiA w [...]nr [...]z dnia [...]r. podjął decyzję o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do swojej dyspozycji na okres [...] miesięcy. W związku z faktem, że wspomniane [...] miesięcy upływa [...]r., a 12 miesięcy od zaprzestania pełnienia służby z powodu choroby w dniu [...]r., zasadne jest mianowanie skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe na okres od [...]r. do [...]r. jednakże brak jest równorzędnego stanowiska, dlatego na podstawie: art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji z urzędu zamierza mianować skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Natomiast art. 43 ustawy o Policji będzie miał zastosowanie w chwili zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem [...]roku na podstawie art. 41 ust.1 pkt. 1 ustawy o Policji, tj. orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W związku z informacjami jakie uzyskał skarżący w dniu [...]r. złożył raport o zwolnieniu ze służby. W dniu [...]r. a więc w dacie, w której Organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania mianowania na niższe stanowisko służbowe, Skarżący pozostawał w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]od dnia [...]r. W tym czasie był trwale niezdolny do służby, co wypełniało sytuację wskazaną w art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy o Policji, tj. że po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby (tj. w dniu [...]r.) skarżący zostanie z niej zwolniony. W tym okresie jako policjant pozostający poza obiegiem służbowym nie mógł podlegać więc procesowi związanemu z przenoszeniem na inne stanowisko. W związku z wątpliwościami skarżący zwrócił się do organu I instancji w trybie art. 9 k.p.a. o wskazanie podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...]r. poinformowano go, że mianowanie "z urzędu" nastąpi na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 6e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 - ze zm). Organ I instancji na żadnym etapie wszczętego postępowania nie poinformował o podstawach faktycznych na jakich się opierał, podejmując decyzję o wszczęciu postępowania. W szczególności skarżący nie został poinformowany jaka przesłanka konkretnie zaktualizowała potrzebę zastosowania przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji - czy wynikało to z likwidacji zajmowanego stanowiska czy z innych przyczyn. Zdaniem skarżącego, brak tej informacji jednoznacznie wskazuje, że organ nie poinformował go w sposób wystarczający, a jednocześnie kwestii tej nie zbadał organ II instancji. Jednocześnie, art. 32 ustawy o Policji nie daje dowolności w podejmowaniu decyzji mianowania na niższe stanowisko. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie (II SA/Wa 322/09) stwierdzający, że "Przepis ten ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ma jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe". Na tej podstawie A. Ż. wywiódł, że skoro od dnia [...]r. do dnia [...]r. miał status policjanta odwołanego ze służby i pozostającego w dyspozycji organu I stopnia (na podstawie art. 6e ustawy o Policji), oraz nie wykonywał służby w wyniku jej zaprzestania z powodu choroby, to po dniu [...]r. utraciłby jedynie przymiot "pozostawania w dyspozycji". Dalej natomiast biegłby termin wskazany w art. 41 ust. 2 pkt. 7 Ustawy o Policji. Zdaniem za równo orzecznictwa (cytowany wyżej wyrok WSA w sprawie o sygn. II SA/Wa 322/09), jak i samego organu II stopnia do procedury odwołania policjanta w trybie art. 6e ustawy o Policji nie mają zastosowania zasady określone w art. 38 ustawy o Policji. Organ I instancji wskazał również, że wobec upływu terminu pozostawania dyspozycji oraz brakiem możliwości mianowania na stanowisko równorzędne wszczyna postępowanie administracyjne. Kłóci się to – zdaniem skarżącego - z wykładnią gramatyczna art. 38 ust 2 ustawy o Policji: "Policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach(...)". Użycie czasownika "można" jednoznacznie implikuje fakt, iż ustawodawca ustanowił uprawnienie fakultatywne a nie obligatoryjne - co sugeruje w pismach organ I instancji. W przekonaniu A. Ż. Komendant Powiatowy Policji w [...]zwalniając go z zajmowanego stanowiska służbowego w połączeniu z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe mógł jedynie mianować skarżącego na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Przed objęciem funkcji Komendanta Komisariatu, a wcześniej zastępcy Komendanta Komisariatu, skarżący zajmował stanowisko służbowe detektywa, czyli stanowisko wyższe od stanowiska asystenta. Cytując art. 9 Kpa skarżący podniósł dalej, że organ I instancji poinformował go o wszczęciu postępowania, którego (jak wynika z powyższej argumentacji) nie mógł wszcząć. Po drugie nawet jeżeli przyjąć, iż organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie na podstawie art. 38 ust 2 pkt 4 ustawy o Policji to nie poinformował on w sposób wystarczający o okolicznościach faktycznych wszczęcia tego postępowania. Błędna informacja udzielona przez organ I stopnia miała bezpośredni wpływ na mylne wyobrażenie o sytuacji, za równo faktycznej, jak i prawnej skarżącego. Organ I instancji zarysował sytuacje, że jeżeli skarżący nie złoży w określonym terminie wniosku o wystąpienie ze służby, to zastosuje wobec niego procedurę mianowania na niższe stanowisko. Organ I stopnia zapowiedział, iż skarżący i tak najpóźniej zostanie ze służby zwolniony w dniu [...]r. W związku z tym powstała sytuacja w której skarżący został postawiony przed wyborem: a) złożenia w określonym terminie wniosku o wystąpienie ze służby, a co za tym idzie, uzyskania uprawnień emerytalnych/rentowych w oparciu o ostatnie zajmowane stanowisko (a więc na wyższym poziomie, niż w punkcie b niżej), b) niezłożenia w określonym terminie wniosku o wystąpienie ze służby, a co za tym idzie, mianowania go na niższe stanowisko, co w konsekwencji prowadziłoby do uzyskania uprawnień emerytalnych/rentowych w oparciu o ostatnie zajmowane stanowisko (tj. na niższym, niż w punkcie a, poziomie). Takie postawienie sytuacji miało charakter wyraźnie represyjny i w sposób oczywisty wskazywało na wybór określanego postępowania. Zgodnie jednak z przedstawioną wyżej argumentacją, faktyczna sytuacja skarżącego była zupełnie inna, ponieważ organ I instancji nie mógłby w tym określonym przypadku zastosować procedury na podstawie art. 38 ustawy o Policji. Skarżący złożył więc oświadczenie o wystąpieniu ze służby pod wpływem błędnej informacji uzyskanej od organu I instancji. Błędna informacja miała również, jak wynika z powyższego, bezpośredni wpływ na postępowanie w wyniku którego zostały wydane skarżone rozkazy. Organ I instancji informował bowiem zarówno o możliwości zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 6e ustawy o Policji, jak również art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy o Policji (w zależności od zachowania skarżącego), Z powyższego A. Ż. wywiódł, że całe postępowanie zakończone wydaniem rozkazu było dotknięte wadą w postaci naruszenia podstawowej zasady procedury administracyjnej - zasady informowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9" (wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, niepubl.). W sytuacji udzielenia stronie informacji nienależytej, w tym błędnej, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją, nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji (por. wyr. NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., III SA 1559/97, niepubl; wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., SA/Sz 1476/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 23 maja 1997 r., SA/Lu 2249/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 25 kwietnia 1996 r., SA/Bk 375/95, niepubl.). Z omawianej zasady informowania wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Zasadę udzielania informacji stronom i uczestnikom postępowania realizuje wiele przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, np. art. 101 § 2, art. 107 § 1 zd. 2, przy czym mają one pełne zastosowanie także wówczas, gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązują organów administracji do udzielania informacji (wyjaśnień, pouczeń, wskazówek) stronom i uczestnikom postępowania w konkretnych sprawach proceduralnych. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Co do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 77 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, że organ w swojej decyzji nie odniósł się w żadnej mierze do podnoszonych przez Skarżącego kwestii błędnego poinformowania w sprawie. Przede wszystkim Organ II stopnia nie zbadaj kwestii naruszenia art. 9 k.p.a. w przedmiotowej sprawie, co powinno być bezpośrednią przesłanką uchylenia skarżonego rozkazu KPP w całości. A. Ż. zauważył, że informacja jaką otrzymał o wszczęciu postępowania (pismo organu I stopnia z dnia [...]r.) budzi istotne wątpliwości wobec okoliczności sprawy i podniósł, że o ile takie postępowanie rzeczywiście zostało wszczęte, to powinno być zakończone postanowieniem o umorzeniu postępowania wobec jego niecelowości. Takiego postanowienia skarżący nigdy nie otrzymał. Jego zdaniem, zachodzi podejrzenie, iż postępowanie takie mogło nie mieć w ogóle miejsca, a pismo o jego wszczęciu mogło mieć jedynie charakter przymuszenia do określonego zachowania skarżącego. Fakt ten nie został jednak zbadany w postępowaniu odwoławczym. Komendant Wojewódzki Policji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana w granicach rozstrzygania wynikających z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., wykazała, że akt ten jest niezgodny z prawem. Przedmiotem skargi do Sądu jest ostateczny rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza Policji A. Ż. ze służby. Materialnoprawną podstawę tego zwolnienia stanowią powołane w podstawie prawnej rozkazu organu I instancji przepisy art. 41 ust.1 pkt 1 w związku z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust.1 pkt 1 tej ustawy, policjanta zwalania się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Z art. 43 ust. 1 wynika natomiast, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. W takim przypadku, jak wskazuje to art. 41 ust.3 policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W ustalonym przez organy Policji orzekające w niniejszej sprawie stanie faktycznym za bezsporne między stronami uznać trzeba, że funkcjonariusz Policji A. Ż. w dniu [...]r. zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...]z dnia [...]r. zatwierdzonym orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej w [...]z dnia [...]r. uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do III grupy inwalidów związku ze służbą. Nie ulega wątpliwości, że rozkazem personalnym z dnia [...]. Komendant Powiatowy Policji w [...]odwołał A. Ż. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i pozostawił go do swojej dyspozycji na okres 6 miesięcy tj. do dnia [...]r. Nie ma też sporu między stronami co do tego, że w dniu [...]. funkcjonariusz Policji A. Ż. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...]raport o zwolnieniu ze służby. W świetle tak zrelacjonowanego stanu faktycznego, który co do powyższych okoliczności – jak już wyżej to zostało zasygnalizowane – jest bezsporny, wydane przez organy obu instancji rozkazy personalne należałoby uznać za zgodne z prawem. Rzecz jednak w tym, że taki, jak wyżej został przedstawiony, stan faktyczny jest niepełny i pomija okoliczności – które zdaniem Sądu – mają istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych rozkazów personalnych. Przede wszystkim trafny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 77 § 1 kpa, przy czym co do tego organu zarzut ten wiązać trzeba z naruszeniem również art. 138 § 1 kpa w związku z art. 15 kpa. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego powinien ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji oraz okoliczności podniesionych przez stronę w odwołaniu. Komendant Wojewódzki Policji z naruszeniem powyższych przepisów uchylił się od oceny odwołania w kontekście okoliczności w nim podniesionych co do wszczęcia postępowania administracyjnego, a przede wszystkim okoliczności tych nie ustalił, mimo że organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozkazu personalnego okoliczności te przemilczał. W ocenie Sądu, w świetle materiału zawartego w aktach administracyjnych przedstawionych przez organ II instancji Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, nie można podzielić oceny tego organu co do okoliczności złożenia przez skarżącego raportu o zwolnieniu ze służby w Policji. Organ odwoławczy przyjął mianowicie, że "nie ma żadnych przekonywających dowodów na to, by zostało ono (oświadczenie woli) wniesione pod wpływem błędu, czy też na skutek jakiegokolwiek przymusu psychicznego". Organ nie rozważył jednak przedmiotu w jakim postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone aż do jego zakończenia. W aktach organu I instancji znajdują się opisane przez skarżącego w skardze dokumenty, na treść których powoływał się A. Ż. również w odwołaniu, z których między innymi wynika, że najpierw wezwano skarżącego do organu pierwszej instancji (pismo Komendanta Powiatowego w [...]z dnia [...]r.) w celu "uzgodnienia przebiegu dalszej służby w Policji", następnie starszy Inspektor ds. Kadr i Szkolenia KPP w [...] (notatka służbowa z dnia [...]r.) przedstawił A. Ż. jego sytuację służbową informując, że z dniem [...]r. mija termin pozostawania skarżącego w dyspozycji przełożonego oraz że istnieje możliwość jego pozostania w służbie, ale na niższym stanowisku, z uwagi na brak możliwości mianowania na stanowisko równorzędne, na okres [...] (koniec L4) wskazał przepis dający możliwość wcześniejszego wystąpienia ze służby, warunki na jakich w każdym przypadku zostanie zwolniony. Ze sporządzonej na tę okoliczność notatki służbowej wynika, że skarżący przedstawiając swoje zdanie na ten temat stwierdził, że "Komendant nie ma prawa w taki sposób postąpić i mianować go na niższe stanowisko" oraz że funkcjonariusz został poproszony "o podjęcie decyzji do [...]r.". W adresowanym do skarżącego piśmie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...]r. zawarte są natomiast informacje o wszczęciu "z urzędu postępowania administracyjnego mianowania" A. Ż. na niższe stanowisko służbowe oraz o jego prawie wynikającym z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji pisemnego wystąpienia do dnia [...]r. ze służby, a także o skutkach w zakresie podstawy naliczenia emerytury w przypadku niezłożenia takiego wniosku. W zaistniałej w świetle powyższych pism sytuacji organ odwoławczy powinien był rozważyć w pierwszej kolejności w jakim przedmiocie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie. Przy przyjęciu bowiem, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie w przedmiocie mianowania A. Ż. na niższe stanowisko służbowe, które to postępowanie nie zostało zakończone ani decyzją merytoryczną ani proceduralną (co trafnie podniósł skarżący), to zakończenie postępowania organu I instancji nastąpiło w zupełnie innym przedmiocie, a w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 9 Kpa nabiera innego, od przyjętego przez organ odwoławczy znaczenia. Mianowicie, organ II instancji nie widząc problemu w tym, że organ I instancji w innym przedmiocie z urzędu wszczął postępowanie, a w innym z zasady toczącym się na wniosek, postępowanie to zakończył, skupił się na kwestii oceny oświadczenia woli funkcjonariusza Policji w kontekście orzecznictwa dotyczącego tego zagadnienia, a nie w kontekście okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, o ile co do zasady należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie można w postępowaniu administracyjnym stosować wprost przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących uchylenia się od skutków wadliwego oświadczenia woli, o tyle tym rozumowaniem nie można zastąpić oceny sytuacji faktycznej jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w kontekście szczególnie tych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które między innymi nakierowane są na ochronę praw jednostki w sytuacji dominującej pozycji organu administracji publicznej, a mianowicie zasady legalizmu (art. 6), obiektywizmu (art. 7), zaufania do organów państwa (art. 8) oraz informowania (art. 9). Aby to było jednak możliwe, niezbędne jest w pierwszej kolejności poczynienie prawdziwych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, których nie zawiera decyzja organu I instancji, a także decyzja organu odwoławczego. W tym stanie sprawy, zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca dotknięte są naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, a przez to decyzja organu odwoławczego narusza także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów orzekających będzie w pierwszej kolejności ustalenie przedmiotu postępowania, następnie dokonanie pełnych ustaleń, niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z jej przedmiotem, przy uwzględnieniu działań Komendanta Powiatowego Policji w [...]poprzedzających złożenie przez skarżącego raportu o wystąpieniu ze służby i dokonanie oceny tego raportu, zwłaszcza ustalenie rzeczywistej woli strony w kontekście tych ustaleń jak z uwzględnieniem wyżej przedstawionych zapatrywań prawnych Sądu. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz na mocy art. 152 p.p.s.a.