II SA/Sz 310/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 9 lutego 2022 r., nr 456/2022 w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia 5 stycznia 2022 r., nr 11/2022. Rozkazem personalnym nr 11/2022 z dnia 5 stycznia 2022 r., na podstawie art. 110 ust. 1, ust. 5 pkt 2, ust. 6 oraz ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) Komendant Powiatowy Policji w D. (dalej: "Komendant Powiatowy") obniżył asp. szt. M. P. (dalej: "skarżący") nagrodę roczną za 2021 r. o 20%. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było postępowanie dyscyplinarne zakończone uznaniem policjanta winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzeniem kary nagany. W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego skarżący wnosząc o jego uchylenie, zarzucił mu brak podstaw prawnych i faktycznych do obniżenia o 20% nagrody rocznej za 2021 r. w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie nr 16/2021 z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w D. nr 2/21 z dnia 1 czerwca 2021 r. o uznaniu skarżącego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i orzeczenia kary dyscyplinarnej nagany. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie (dalej: "Komendant Wojewódzki", "organ odwoławczy") rozkazem personalnym nr 456/2022 z dnia 9 lutego 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. P. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść m.in. art. 110 ust. 5 pkt 2 oraz art. 110 ust. 6 ustawy o Policji i wyjaśnił, że nagrodę roczną obniża się policjantowi w przypadku naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym oraz że obniżenie nagrody rocznej może nastąpić w granicach od 20% do 50%. Zwrot "obniża się" oznacza, że obniżenie to ma charakter obligatoryjny. Natomiast określenie wysokości obniżenia "od 20% do 50%" zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. Komendant Wojewódzki wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżący został uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzono mu karę nagany za przewinienie dyscyplinarne, która stała się prawomocna w rozumieniu art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Tym samym organ zobligowany był do wydania decyzji obniżającej nagrodę roczną za rok 2021. Analiza materiału w sprawie dowodzi, że przy obniżeniu skarżącemu nagrody o 20% uwzględniono całokształt sprawy, w szczególności charakter popełnionego przewinienia, jego skutki, rodzaj i wymiar orzeczonej kary oraz dotychczasowe wyniki policjanta w służbie. W tym stanie rzeczy w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie podjęte przez Komendanta Powiatowego jest uzasadnione i znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Komendant Wojewódzki zauważył przy tym, że co prawda orzeczenie dyscyplinarne zostało zaskarżone do WSA w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21 uchylił orzeczenie I i II instancji, jednak wyrok ten jest nieprawomocny. Nie stanowi to podstawy do uchylenia rozkazu personalnego o obniżeniu nagrody rocznej. Orzeczenie dyscyplinarne nadal istnieje w obrocie prawnym, nie zostało prawomocnie uchylone. W tej sytuacji organ nie mógł nie wykonać istniejącego orzeczenia dyscyplinarnego, które korzysta z przymiotu prawomocności. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem M. P. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając mu: - brak podstaw prawnych i faktycznych do obniżenia o 20% nagrody rocznej za 2021 r. w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21, WSA w Szczecinie uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego nr 16/2021 z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego nr 2/21 z dnia 1 czerwca 2021 r.; - przedwczesne wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego, gdy w zaistniałej sytuacji organ II instancji powinien zawiesić postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Komendanta Wojewódzkiego przez jego niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu Komendanta Powiatowego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty, skarżący wywiódł, że skoro wyrokiem Sądu uchylona została kara dyscyplinarna, na podstawie której obniżono mu nagrodę roczną za 2021 r., to rozkaz personalny w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej nie ma bytu. Tymczasem organy obu instancji w swych rozważaniach zmarginalizowały powyższy fakt, podczas gdy ta okoliczność powinna skutkować co najmniej zawieszeniem przez Komendanta Wojewódzkiego postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Według organu odwoławczego okoliczność uchylenia przez WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego nr 16/2021 z dnia 24 czerwca 2021 r. i poprzedzającego go orzeczenia Komendanta Powiatowego oraz wniesienie przez organ skargi kasacyjnej, nie stanowi o przedwczesnym orzekaniu w niniejszej sprawie. Orzeczenie dyscyplinarne o ukaraniu skarżącego karą nagany nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż orzeczenie Sądu nie posiada waloru prawomocności. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wydanie rozkazu personalnego dotyczącego obniżenia nagrody rocznej nie było uzależnione od rozstrzygnięcia innego organu, a jedynie od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, które w tym przypadku zostało wydane. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wymierzenia skarżącemu mocą orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego z dnia 24 czerwca 2021 r., nr 16/2021 kary dyscyplinarnej. Z uwagi na oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 993/22 skargi kasacyjnej organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21 w przedmiocie skargi M. P. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego z dnia 24 czerwca 2021 r., nr 16/2021 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany, tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 23 czerwca 2025 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wskazać również należy, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skutecznie wniesionej skargi są zatem uprawnione dokonywać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu. Przeprowadzona kontrola według powyższych kryteriów doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego nr 456/2022 z dnia 9 lutego 2022 r., który utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego nr 11/2022 z dnia 5 stycznia 2022 r. o obniżeniu skarżącemu o 20% nagrody rocznej za 2021 r. Zaskarżona decyzja została wydana m.in. w oparciu o art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), zgodnie z którym nagrodę roczną obniża się policjantowi, z zastrzeżeniem ust. 7 (który to nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie), w przypadku popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym. Nie jest kwestionowane, że podstawę wydania ww. rozstrzygnięć organów stanowiło orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego nr 16/2021 z dnia 24 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego nr 2/21 z dnia 1 czerwca 2021 r. o uznaniu skarżącego winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i orzeczenia kary dyscyplinarnej nagany. Na etapie postępowania odwoławczego w rozpoznawanej sprawie skarżący podnosił, że wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji nr 16/2021 z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego nr 2/21 z dnia 1 czerwca 2021 r. Pomimo to Komendant Wojewódzki wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że ww. wyrok Sądu z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21 nie jest prawomocny, a w związku z tym orzeczenia dyscyplinarne nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu słuszny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku Komendanta Wojewódzkiego, kwestia stwierdzenia popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. O zagadnieniu wstępnym (prejudycjalnym) mówimy w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, wpływa na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że rozstrzygnięcie kwestii stwierdzenia popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego warunkuje obniżenie mu nagrody rocznej, przy czym Komendant Wojewódzki w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia miał wiedzę o uchyleniu ww. orzeczeń dyscyplinarnych. Nie mogło ujść uwadze Sądu, że ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 993/22 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21. Zatem orzeczenie dyscyplinarne zarówno Komendanta Wojewódzkiego jak i Komendanta Powiatowego zostały definitywnie uchylone. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i piśmiennictwie prawniczym ugruntowane jest stanowisko, że podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny stanowi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1 k.p.a., a nie tylko tych, które wiążą się z naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1321/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 528-529; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 662-663). Uznaje się tam, że pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14). Zdaniem Sądu sytuacja taka ma miejsce w kontrolowanej sprawie. W dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 977/21, uchylający orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Wojewódzkiego i Komendanta Powiatowego nie był prawomocny, przez co - na co wskazywał Komendant Wojewódzki - orzeczenia te pozostawały w obrocie prawnym. Dopiero po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zapadł wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 993/22 oddalający skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Szczecinie. W konsekwencji orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Wojewódzkiego i Komendanta Powiatowego dotyczące skarżącego i stanowiące podstawę obniżenia mu nagrody rocznej zostały definitywnie usunięte z obrotu prawnego, co z kolei stanowi podstawę do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem Sądu wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu powinna być zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja. Stanowisko to uzasadniają także poglądy prezentowane w doktrynie. Wynika z nich, że zmiany stanu faktycznego sprawy, które zaszły po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić - co do zasady - podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny, ale wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. (por. M.Jaśkowska, E.Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Sąd podzielił ponadto pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Tożsame stanowisko zajmują w tej kwestii Barbara Adamiak (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998, s. 364) i Tadeusz Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak też: wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11; WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 932/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, WSA w Kielcach z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 764/16). Podsumowując, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte m.in. w wyroku z dnia7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 566/21 oraz z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3191/19, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. W tym stanie rzeczy Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego, bowiem nie wykazał on aby takie koszty poniósł. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.