II SA/Sz 34/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz, decyzją [...], przyznał D.O. świadczenia: 1. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, przyznany na A. W., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...]. 2. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, przyznany na J. W., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...]. 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na J. W., w kwocie [...]zł jednorazowo. 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na A. W., w kwocie [...] zł jednorazowo. 5. dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, przyznany na J. W., w kwocie [..] zł miesięcznie, na okres od [...]. 6. dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, przyznany na J.W., w kwocie [..] zł miesięcznie, na okres od [...]. Jednocześnie ww. decyzją z dnia [...] Burmistrz odmówił D. O. świadczenia w formie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka A.W. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] r. oraz J.W. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...]. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 114), wskazał, że ustawa w pewnym stopniu faworyzuje związki nieformalne, przyznając status osoby samotnej rodzicom, którego konkubent nie jest rodzicem żadnego z dzieci. Tego przywileju nie mają rodzice pozostający w związkach małżeńskich z osobą niebędącą drugim rodzicem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. O., która nie zgadza się z decyzję organu I instancji, wskazując na trudną sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 8 pkt 3a, art. 11a ust. 1,3 i 4, art. 3 pkt 10 i 17a, art. 24 ust. 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 8 pkt 3a ww. ustawy, który stanowi, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, natomiast stosownie do postanowień art. 11a ust. 1 ustawy, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Dodatek przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż [...] zł na wszystkie dzieci (art. 11a ust. 3 ustawy). W przypadku dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności kwotę dodatku zwiększa się o [...] zł na dziecko, nie więcej jednak niż o [...] zł na wszystkie dzieci (art. 11a ust. 4 ustawy). Następnie organ podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17. Okres zasiłkowy oznacza to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy, który stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca D. O. jest matką A.W. oraz J.W., których to ojciec A. W. zmarł w dniu [...] W dniu 3 kwietnia 2015r. D.O. (dawniej W.) zawarła związek małżeński z M. O. Zdaniem organu odwoławczego aktualny stan cywilny skarżącej, wyklucza, w świetle art. 3 pkt 17a ustawy, uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko, ponieważ D.O., aktualnie, nie jest ani panną, ani wdową, ani osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu ani też osobą rozwiedzioną. W świetle prawa jest ona bowiem mężatką, a osoba posiadająca taki stan cywilny nie została wymieniona w przywołanym powyżej art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji, z uwagi na brak statusu osoby samotnie wychowującej dziecko, nie przysługuje jej prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na A. W. oraz J.W. Skargę od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołując się na aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych oraz stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...], skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując jedynie kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć sąd administracyjny nie ma uprawnień do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza orzekającą o przyznaniu świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci A. W. i J. W. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatkiem na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do szkoły oraz o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci A.W. i J.W.. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż treść odwołania skarżącej, jak i skargi skierowanej do sądu administracyjnego, ograniczona jest do odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Skarżąca nie kwestionuje rozstrzygnięć organów w pozostałym zakresie. Z tego też powodu sąd przedmiotem swoich rozważań uczynił rozstrzygnięcia organów we wskazanej części. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił m. in. przepis art. 3 pkt 17a oraz art. 11a przywołanej już ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114), zwanej dalej u.ś.r. . Jednym z dodatków, które przysługują do zasiłku rodzinnego, jest dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, którego dotyczy regulacja art. 11a u.ś.r. Przepis ten wskazuje, iż powołany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, lub powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Dodatek przysługuje w wysokości [..] zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż [..] zł na wszystkie dzieci (art. 11a ust. 3 u.ś.r.). Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a u.ś.r., który stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Poza sporem pozostaje to, że skarżąca jest matką dzieci, których ojciec nie żyje. Skarżąca jednocześnie pozostaje w związku małżeńskim. Okoliczność, że skarżąca wychowuje swoje dzieci, pozostając związku małżeńskim – w ocenie organów obu instancji – oznacza, iż skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r., co zdecydowało o odmowie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, których ojciec nie żyje. W opinii sądu, interpretacja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" dokonana przez organy administracji, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie, iż w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: P 18/06 (Dz. U. Nr 119, poz. 770). Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. "a" ustawy z 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a u.ś.r. w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Przepis art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei z treści art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Co prawda, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, to nie można przejść obok niego obojętnie orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie ulega wątpliwości, iż w jednym systemie prawa określone pojęcia ustawowe winny mieć takie samo znaczenie, dlatego definicja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna być interpretowana odmiennie. Przepis art. 2 ust. 5 lit. "a" ustawy o zaliczce alimentacyjnej odnosił się do pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", które to pojęcie zdefiniowane jest w art. 3 pkt 17a u.ś.r. W tej sytuacji skoro konstytucyjność powoływanej definicji została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie jednej ustawy, to oznacza, że przepis zawierający zakwestionowaną definicję powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Innymi słowy, jeżeli definicja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" zawarta w art. 3 pkt 17a u.ś.r. uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, że pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, skoro obie te ustawy odsyłają do tej samej definicji zawartej w jednej z nich. Powyższe stanowisko prezentowane było w wielu wyrokach sądów administracyjnych, które - oceniając zgodność z prawem decyzji w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - uznały, że fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej, czyli takiej, z którą mamy do czynienia w sprawie niniejszej, nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku (por. np. wyroki WSA: z dnia 5 kwietnia 2011 roku, II SA/Bd 191/11; z dnia 26 października 2010 roku, II SA/Ol 782/10; w Lublinie z dnia 30 września 2010 roku, II SA/Lu 353/10; w Bydgoszczy z dnia 27 października 2009 roku, II SA/Bd 776/09; z dnia 8 października 2008 roku, II SA/Gd 489/08 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy – w ocenie organu – okoliczność, iż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, skutkuje tym, że nie może ona być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r., i nie może być jej przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego we wskazanym zakresie. Sąd uważa takie stanowisko za błędne. Rację bowiem należy przyznać skarżącej, która kwestionuje taki pogląd. Zważyć należy, iż negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest - stosownie do art. 3 pkt 17a u.ś.r. - warunek "wychowania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem". Takiej sytuacji nie należy zatem odnosić do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale wyłącznie do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku. Innymi słowy, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka. Stan cywilny, osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. mówi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicu dziecka, zatem osobie będącej w świetle prawa rodzicem tego dziecka (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 roku, I OSK 868/07 oraz wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2010 roku, II SA/Gd 643/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie jest osobą, która samotnie wychowuje dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. W świetle przytoczonego orzecznictwa nie ma żadnego znaczenia fakt, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim. Skarżąca jest bowiem jedynym opiekunem prawnym córki i syna, których ojciec zmarł. Mąż skarżącej nie posiada względem małoletnich A.W. i J.W. żadnych praw i obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej. Przeciwna interpretacja art. 3 pkt 17a u.ś.r. narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i prowadzi do nierównego traktowania osób samotnie wychowujących dziecko. Za prezentowaną wykładnią komentowanego przepisu przemawia także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, gdyż naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel, czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 roku, sygn. akt: K 11/00, publ. OTK 3/01/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. III Wydawnictwo Sejmowe 2003 uw. 5-7 do art. 71). Jeżeli natomiast przepisy ustawy nie są jednoznaczne i niewątpliwie powodują rozbieżności interpretacyjne, to oznacza, że należy zastosować wykładnię prokonstytucyjną, zgodnie z którą w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem konstytucyjności danej normy ustawowej (uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 roku, sygn. akt: SK 18/99, publ. OTK 7/00 s.1273). Konkludując, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję odmawiającą przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, jako naruszającą przepisy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a u.ś.r., albowiem organ administracji dokonał niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku w zakresie prokonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r., mając na uwadze to, że o przyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci nie może przesądzić okoliczność, iż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim. Organ odwoławczy winien mieć również na uwadze to, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakwestionowała ją tylko w zakresie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.