II SA/Sz 530/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze oraz odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 14, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 2, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3 art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1465), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., w sprawie wniosku z dnia 2 sierpnia 2018 r. – uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] r. przyznającą K. K. świadczenie wychowawcze na córkę A. J. i odmówił przyznania tego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] przyznano K. K. świadczenie wychowawcze na A. J. na okres 2018/2019. W dniu 7 stycznia 2019 r. organ powziął informację, iż mąż strony w 2017 r. otrzymał diety z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju w łącznej wysokości [...] zł. W związku z powyższym dochód z tytułu diet w przeliczeniu na liczbę miesięcy wynosi [...] zł miesięcznie: [...] zł (dochód za 2017 r.) : 12 miesięcy = [...] zł. Po uwzględnieniu powyższych dochodów dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł miesięcznie: [...] zł + [...] zł (miesięczny dochód z tytułu dochodów nieopodatkowanych) + [...] zł (miesięczny dochód z tytułu diet) = [...] zł : 4 osoby w rodzinie. Kwota ta jest wyższa od kwoty określonej w art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego zasadnym jest uchylenie w całości decyzji nr [...] oraz odmowa przyznania świadczenia wychowawczego. K. K. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej polegające na nieprawidłowej (rozszerzającej) wykładni pojęcia dochodu poprzez uznanie, że diety uzyskane przez R. J. stanowią dochód w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem odwołującej się, sam charakter tego świadczenia wskazuje na fakt, że nie należy traktować diety jako źródła dochodu. Jest to świadczenie przyznane na konkretny cel (pokrycie kosztów wyżywienia pracownika) i mają one ściśle osobisty charakter, co warunkuje fakt,iż w żaden sposób nie mogą one zostać uznane za zwiększające dochód całego gospodarstwa domowego – a taką właśnie argumentację przyjął organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego, organ I instancji na wniosek z dnia 2 sierpnia 2018 r. decyzją nr [...] przyznał K. K. świadczenie wychowawcze na dziecko, na okres od dnia 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. W dniu 7 stycznia 2019 r. MOPR powziął informację, iż partner strony w 2017 r. otrzymał diety z tytułu podróży służbowej za granicę kraju w łącznej wysokości [...] zł, o czym organ w dniu wydawania decyzji nie miał informacji. W związku z powyższym organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Organ I instancji, uwzględniając dochód uzyskany z tytułu ww. diet, ustalił, iż miesięczny dochód czteroosobowej rodziny odwołującej się, w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania przedmiotowego świadczenia – [...] zł. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób właściwy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zweryfikował dochód rodziny odwołującej, mający wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, uwzględniając dochody z tytułu diety uzyskane przez partnera strony w 2017 r. Przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych muszą być bowiem brane pod uwagę rzeczywiste dochody rodziny, uzyskiwane ze wszystkich źródeł, także przychody nieopodatkowane, jak np. diety, w tym diety na pokrycie kosztów związanych z podróżami służbowymi poza granice kraju. Na powyższą decyzję K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach wychowawczych poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dochodem rodziny jest także dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju, w sytuacji, gdy należność ta stanowi wyłącznie rekompensatę dla pracownika w związku z poniesionymi przez niego zwiększonymi wydatkami w podróży zagranicznej, związanymi m.in. z noclegiem i wyżywieniem; 2. naruszenie przepisu postępowania, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze na córkę w sytuacji, gdy nie zachodziła żadna z ustawowych przesłanek, umożliwiających uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmiennej w swej treści od decyzji z dnia [...] wydanej w sprawie nr [...], odmawiającej zaliczenia diety z tytułu podróży służbowej do dochodu rodziny, co spowodowało naruszenie zasad praworządności, działania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, nieodstępowania bez ważnej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, jak również zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść obywatela. Zdaniem skarżącej, diety z tytułu podróży służbowych wykonywanych przez pracownika poza granicami kraju nie mogą być kwalifikowane jako dochód. Stanowią one bowiem świadczenie o szczególnym charakterze, które zapobiega powstaniu w rodzinnym budżecie ubytku, ale jednocześnie nie prowadzi do jego zwiększenia. Dieta wszakże ma na celu zrekompensowanie pracownikowi zwiększonych kosztów poniesionych przez niego w związku z wyjazdem zagranicznym na wyżywienie czy nocleg, co wynika z art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców. Za tym, że dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju nie jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 2 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 19/15). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyroku z dnia 2 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 728/08) i z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 148/11). Sąd ten wskazał w nich, że art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenie służbowe pracodawcy, kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych też przyczyn kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę, która czasowo przebywa za granicą. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innej sprawie, dotyczącej takiego samego stanu faktycznego i prawnego, prowadzonej pod numerem [...], przyjęło takie rozumienie diety, jakie wynika z przywołanego orzecznictwa i w żaden sposób zaś nie wyjaśniło, czym spowodowana jest zmiana w jego poglądach dotyczących spornej kwestii. Według skarżącej, jeżeli w ocenie organu pojęcie diety jako składnika dochodu budziło wątpliwości interpretacyjne, a sprawa dotyczy odebrania jej prawa, to zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a., wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwaną dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uchylającą, w wyniku wznowienia postępowania, decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na wymienione w decyzji dziecko i orzekającą o odmowie przyznania tego świadczenia. Powodem wydania rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że do dochodu poprzednio ustalonego przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę na okres 2018/2019 należało doliczyć diety z tytułu podróży służbowych członka rodziny skarżącej, wskutek czego dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wymienionego świadczenia. Podstawę dowodową dokonanych przez organ ustaleń w sprawie stanowiło zaświadczenie od pracodawcy partnera skarżącej z dnia 3 stycznia 2019 r., znajdujące się w aktach administracyjnych, według którego w roku 2017 wypłacono wyżej wymienionemu diety w łącznej kwocie [...]zł. Wobec uzyskania powyższej informacji o dochodach rodziny skarżącej organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl wskazanego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z akt wynika, iż w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci skarżąca nie poinformowała organu o dochodach nieopodatkowanych z tytułu diet otrzymywanych w rodzinie w roku 2017, stąd też okoliczność ta, istotna dla sprawy, nie była znana organowi w dniu wydawania decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia, a zatem wystąpiła przesłanka wzruszenia decyzji ostatecznej przyznającej prawo, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wyliczył w decyzji z dnia [...] że dochód na członka rodziny w roku 2017, w wyniku uwzględnienia kwoty diet, przekroczył kwotę kryterium dochodowego [...] zł na osobę w rodzinie, co powoduje, że wnioskodawczyni w dniu składania wniosku nie była uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego na córkę na okres [...]. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, według którego należność z tytułu uzyskanych diet związanych z podróżą służbową pracownika poza granice kraju podlega wliczeniu do dochodu rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 1c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220), który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód oznacza – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2032, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. W przypadku tej ostatniej kategorii dochodów ustawodawca wyspecyfikował rodzaje dochodów wchodzące w jej zakres wymieniając w art. 3 pkt 1 lit. c triet 10 należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666, 2138 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 60 i 962). Sąd akceptuje taką wykładnię przepisu art. 3 pkt 1 ww. ustawy, według której, diety wypłacone kierowcy transportu zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju o określonej wysokości, którą wyznacza równowartość diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie przepisów Kodeksu pracy. Przy czym, nawiązując do zarzutów zgłoszonych w skardze, podkreślenia wymaga, iż aktualnie kwestia ta nie budzi już wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. I OSK 2410/15, z dnia 15 maja 2018 r. I OSK 1530/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. IV SA/Po 139/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2017 r. II SA/Sz 812/17 – CBOIS). W wyroku I OSK 2410/15 Sąd wskazał m.in., że " (...) Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje zaprezentowaną w orzecznictwie argumentację, wedle której w ramach założeń ustawy zostało przyjęte, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł. Z tego powodu, przy ustalaniu znaczenia pojęć dochodu i należności ze stosunku pracy, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, niezasadne jest odwoływanie się wprost do analogicznych pojęć na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym w kontekście zwolnień przedmiotowych. Natomiast, jeżeli wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy" winno się traktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie płatności uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Skoro ustawodawca literalnie włączył do pojęcia dochodu również przychody nieopodatkowane, to bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, że należności te nie stanowią przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych. W orzecznictwie słusznie też zauważono, że przepisy prawne nie dają podstaw do ograniczenia pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy wyłącznie do przysporzeń w rozumieniu przepisów podatkowych. Dochód, o jakim mowa w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, służy bowiem nałożeniu na podatnika obciążenia daniną publiczną. Inaczej jest w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji nie chodzi o pozbawienie osoby części jej dochodów przez władzę publiczną, lecz o ograniczenie zakresu świadczonej pomocy, w sposób wynikający z kryterium dochodowego przyjętego przez prawodawcę por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 956/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za zasadne uznanie diet wypłaconych wspólnie gospodarującemu partnerowi za składnik dochodów rodziny skarżącej, skoro uzyskano je w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy, jako kierowca poza granicami kraju. Prawidłowo zatem organ I instancji stwierdzając istnienie przyczyny wznowieniowej w sprawie skarżącej, wznowił postępowanie z jej wniosku i przeprowadził drugi etap postępowania rozpoznawczego, finalnie wydając nową decyzję, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium, pomimo niefortunnego powołania się w decyzji na treść 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, podzieliło ocenę Prezydenta Miasta K., że w sprawie wystąpiła przyczyna wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., i zaaprobowało nowe rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę ze względu na przekroczone kryterium dochodowe. Wyjaśnić trzeba, że wobec powyższego, niezależnie od świadomości skarżącej co do obowiązku podania w momencie składania wniosku, otrzymanych diet, organ po uzyskaniu wiedzy o rzeczywistych dochodach rodziny, wcześniej nieujawnionych, zobligowany był ponownie, w postępowaniu wszczętym w trybie nadzwyczajnym, zweryfikować dochód rodziny skarżącej za rok 2017 o wysokość uzyskanych diet. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że strona nie spełnia i nie spełniała w dacie wniosku kryterium dochodowego warunkującego przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego, a zatem należało uchylić wcześniejszą decyzję uwzględniającą wniosek i odmówić jej prawa do świadczenia. Z podanych powyżej przyczyn, Sąd uznał za bezskuteczne zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i z zakresu naruszenia procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.