II SA/Sz 892/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kołobrzegu na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 19 lutego 2014 r. nr XXXVII/257/14 w przedmiocie ustalenia Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Sarbii I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 19 lutego 2014 r. nr XXXVII/257/14, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Rejonowy w Kołobrzegu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXXVII/257/14 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z cmentarza w Sarbii (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2014 r., poz. 1258). Zaskarżając wspomnianą uchwałę w całości, zarzucił jej rażące naruszenie prawa, tj.: 1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 1 pkt 2 Regulaminu podmiotu zarządzającego Cmentarzem, w sytuacji gdy uprawnienie to przysługuje organowi wykonawczemu Gminy. 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 4 Regulaminu zakazów oraz zasad odpowiedzialności, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących. Prokurator Rejonowy w Kołobrzegu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – w całości - jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach wskazał, że w konsekwencji tego uregulowania – do kompetencji wójta należy decydowanie czy będzie zarząd cmentarzem wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora oraz kto będzie administratorem i jaki zakres uprawnień zostanie mu powierzony. W związku z tym przepisy Regulaminu mówiące o administratorze są niezgodne z prawem. Z kolei uregulowania zawarte w § 4 Regulaminu, zdaniem skarżącego, są niezgodne z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzają bowiem zakazy i zasady odpowiedzialności, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących, zawartych w przepisach rangi ustawowej. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Zdaniem Prokuratora, uchwalając w § 4 Regulaminu na terenie cmentarza następujące zakazy: umieszczania tablic informacyjnych i reklamowych w obrębie cmentarza i na jego ogrodzeniu, prowadzenia działalności handlowej, zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, niszczenia zieleni, urządzeń cmentarnych, nagrobków, zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone, wprowadzania zwierząt, spożywania alkoholu i używania środków odurzających jest niezgodne z zasadami legislacji. I tak na przykład zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca reguluje art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, zakaz handlu – art. 601 i 603 Kodeksu wykroczeń, zakaz wieszania reklam – art. 63a Kodeksu wykroczeń, zakaz zaśmiecania – art. 145 Kodeksu wykroczeń, zakaz spożywania napojów alkoholowych – art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zakaz używania środków odurzających – art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o odstąpienie od obciążenia organu kosztami postępowania. Zdaniem organu zasadnym jest umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego bowiem uznaje on skargę za słuszną. W związku z tym, w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami obowiązującego prawa oraz zgodnie z uwagami Prokuratora. Pismem z dnia 29 września 2021 r., organ poinformował o podjęciu przez Radę Gminy Kołobrzeg uchwały z dnia 24 września 2021 r., nr XXXII/286/2021, w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z cmentarza w Sarbii. Jak wynika z treści załączonej do pisma uchwały, w załączniku do zaskarżonej uchwały zmieniono zapisy w § 1 ust. 2 (poprzez wskazanie Wójta Gminy Kołobrzeg jako podmiotu wykonującego zadania związane z zarządzeniem cmentarzem komunalnym w Sarbii) oraz uchylono w § 4 w ust. 1 punkty 5 i 7 oraz w ust. 2 punkty 1 – 4 i 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona jedynie w części, to jest w zakresie § 1 ust. 2 załącznika do uchwały. W pozostałym zakresie – z przyczyn, o których będzie mowa poniżej - Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Na wstępnie konieczne jest jednak odniesienie się do argumentacji organu dotyczącej bezprzedmiotowości orzekania o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wspomniana bezprzedmiotowość orzekania, w jego ocenie zachodzi z uwagi na to, że uznając skargę Prokuratora za słuszną Rada Gminy Kołobrzeg uchyli zaskarżoną uchwałę "w zakresie posiadanych kompetencji" i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami (faktycznie uchwała taka została podjęta w dniu 24 września 2021 r.). Mając na uwadze powyższe stanowisko organu, wskazać należy, że zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10). Podobne stanowisko zajmuje też doktryna (por. m.in. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, str. 805-806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa, co uzasadniałoby umorzenie postępowania sądowego. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest uchwała Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 21 marca 2014 r. Nr XXXVII/257/14 w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z cmentarza w Sarbii (dalej jako: "Regulamin"). We wniesionej skardze, Prokurator Rejonowy w Kołobrzegu zakwestionował całość załącznika do uchwały, jednak bardziej szczegółowo odniósł się jedynie do zapisów § 1 ust. 2 oraz § 4 wspomnianego załącznika, podnosząc zarzuty: - naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 1 ust. 2 Regulaminu podmiotu zarządzającego Cmentarzem, w sytuacji gdy uprawnienie to przysługuje organowi wykonawczemu Gminy, - naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 4 Regulaminu zakazów oraz zasad odpowiedzialności, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących. Zdaniem Sądu, pierwszy z podniesionych przez Prokuratora zarzutów okazał się trafny. Jak słusznie zauważył skarżący, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1947) jednoznacznie wskazuje, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów), na których terenie cmentarz jest położony. Należy też zgodzić się z Prokuratorem, że z uwagi na powyższe brzmienie przepisu, to właśnie do kompetencji wójta należy decyzja, czy wykonywanie tego zarządu powierzy administratorowi, a także kto tym administratorem zostanie i jaki zostanie mu powierzony zakres uprawnień. Z tego też względu Rada Gminy Kołobrzeg nie była uprawniona do wskazania w § 1 ust. 2 załącznika do Regulaminu – jako administratora cmentarza – Gminnego Ośrodka Sportu, Turystyki i Rekreacji w Dźwirzynie. W tym zakresie doszło zatem do istotnego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nietrafny natomiast – w ocenie Sądu – okazał się drugi z opisanych wyżej zarzutów dotyczący niezgodnego z prawem wykonania delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sformułowanie "zasady i tryb korzystania", zdaniem Sądu, obejmuje kompetencję do ustalania norm i zasad postępowania gwarantujących prawidłowe korzystanie z cmentarza, przy czym wskazane wyżej uregulowania załącznika do uchwały (pomijając zakwestionowany już wcześniej § 1 ust. 2) poza tak zakreślone ramy nie wykraczają. Nie naruszają tym samym w żaden sposób art. 7 ani też art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Reguły ustanowione kwestionowanymi przepisami, obejmujące zakaz na terenie cmentarza: umieszczania tablic informacyjnych i reklamowych w obrębie cmentarza i na jego ogrodzeniu (§ 4 ust. 1 pkt 5), prowadzenia działalności handlowej (§ 4 ust. 1 pkt 7), zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca (§ 1 ust. 2 pkt 1), niszczenia zieleni, urządzeń cmentarnych, nagrobków (§ 1 ust. 2 pkt 2), zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone (§ 1 ust. 2 pkt 3), wprowadzania zwierząt (§ 1 ust. 2 pkt 4), czy też spożywania alkoholu i używania środków odurzających (§ 1 ust. 2 pkt 7) niewątpliwie są objęte częściowo, bądź całkowicie zakresem regulacji ustawowej takich aktów jak Kodeks karny, tj. art. 288 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego; Kodeks wykroczeń: art. 124 § 1 w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego – gdy szkoda nie przekracza 500 zł; art. 145 § 1 w zakresie zaśmiecania miejsc publicznych, art. 63a § 1 w zakresie umieszczania tablic informacyjnych czy reklamowych w miejscach do tego nie przeznaczonych; art. 603 w zakresie prowadzenia sprzedaży na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie, poza miejscem do tego wyznaczonym; art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie dotyczącym zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym; art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, który przewiduje zakaz posiadania, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających i substancji psychotropowych, który to zakaz obejmuje również spożywanie tych substancji. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że Prokurator wskazał jedynie przykładowo te zapisy, które dotyczą zakazów uregulowanych już w przepisach obowiązującego prawa w tym Kodeksu wykroczeń, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Na część zapisów w ogóle się nie powołał, ewentualnie nie wskazał w jakiej ustawie dana kwestia została już uregulowana (np. w wypadku niszczenia zieleni oraz urządzeń cmentarnych i nagrobków). Zdaniem Sądu, wprowadzenie wymienionych wyżej zakazów - w Regulaminie korzystania z cmentarza nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że co do zasady, powielanie w akcie prawa miejscowego zakazów wynikających z przepisów ustawowych jest niewłaściwe. Niemniej strona skarżąca nie wskazała na taką modyfikację zasad odpowiedzialności korzystających z cmentarza spornymi postanowieniami Regulaminu, która w sposób samoistny lub odmienny odpowiedzialność tą by kształtowała. Za zasadną należy uznać ingerencję w treść aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jego nieważności w części albo poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego w całości, jeżeli został on dotknięty istotnym naruszeniem prawa. Jak już wcześniej wspomniano, nie każde uchybienie, takie jak wskazane wyżej, a polegające na powtórzeniu lub przypomnieniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Analogiczny pogląd przedstawił tut. Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 749/20, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone wcześniej stanowisko, które znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 346/21, WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 368/20, WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 294/21, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem jego nieważności. W ocenie Sądu, kwestionowane przez Prokuratora zapisy nie stanowią pełnego, dokładnego powtórzenia treści wskazanych przez niego ustaw lecz raczej przypomnienie o zakazach wynikających ze wskazanych przepisów Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń oraz innych wymienionych przez skarżącego ustaw, dotyczących m.in. korzystania z cmentarza i bezpiecznego zachowania na jego terenie. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z cmentarza korzystają bardzo różne osoby zarówno starsze, dotknięte rozmaitymi chorobami i związanymi z nimi organiczeniami jak i bardzo młode, niejednokrotnie dopiero rozpoczynające proces edukacji, wobec czego szczególnie istotne jest przypomnienie bądź zaznajomienie tych osób ze wspomnianymi przepisami i wynikającymi z nich zasadami w taki sposób, który będzie dla nich jasny, czytelny i zrozumiały. Ustosunkowując się do argumentacji skargi wyjaśnić należy, że powołane przez Prokuratora rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Podsumowując, wskazać należy, że w wypadku uregulowań zawartych w § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały co prawda powtórzono zapisy regulacji wskazywanych przez skarżącego, jednak bez naruszenia przepisów wyższej rangi i bez ich niedozwolonej modyfikacji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Natomiast z przyczyn omówionych powyżej zarzuty skargi w zakresie dotyczącym pozostałych kwestionowanych przez Prokuratora zapisów regulaminu podlegały oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.