II SA/Sz 940/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. W. i D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B. W. i D. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy S. C. ustalił B. W. i D. W. opłatę adiacencką w wys. [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Strony wniosły odwołanie od ww. decyzji, składając je w Urzędzie Gminy w S. C. w dniu 1 lutego 2021 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz na mocy art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wyznaczyło stronom termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 26 marca 2021 r. B. W. i D. W. wystąpili o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podania stwierdzili, że decyzja organu I instancji powinna zostać im doręczona, jednak jej nie otrzymali, nie mając również informacji o próbie jej doręczenia. Dopiero w dniu 25 stycznia 2021 r. skutecznie została doręczona im decyzja ze stwierdzeniem jej ostateczności. Tym samym wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości odwołania na co zwrócili uwagę już w piśmie z 19 lutego 2021r. W ocenie stron, biorąc pod uwagę stan zagrożenia epidemicznego i obecnie obowiązujące przepisy Gmina miała możliwość skutecznego zawiadomienia ich, choćby wykorzystując środki komunikacji elektronicznej, które przy przygotowaniu decyzji wykorzystywała do kontaktu z nimi lub telefon informując, że decyzja jest do odbioru w Urzędzie Gminy. W wyniku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 58 § 1, art. 59 § 1, art. 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 59 § 1, art. 58 § 1 i 2, art. 44 K.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Następnie organ stwierdził, że strony zmierzając do wykazania niedoręczenia lub nieprawidłowego doręczenia decyzji nie przedstawiły żadnych dowodów potwierdzających zasadność takiego twierdzenia. W aktach sprawy znajdują się nadane do wnioskodawców przesyłki polecone (00)859007734570310326 oraz (00)859007734570310333. Z adnotacji na kopertach oraz z systemu "Śledzenia przesyłek — Tracking" wynika jednoznacznie, iż listonosz awizował powyższe przesyłki w dniu 10 grudnia 2020 r. i następnie 17 grudnia 2020 r., a wobec braku ich odbioru przez adresatów, listy zostały zwrócone nadawcy po dniu 28 grudnia 2021 r. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania adnotacji naniesionych przez operatora pocztowego na kopertach w których zostały nadane do stron odpisy decyzji. Wnioskodawcy nie wskazali z jakiej przyczyny "nie mieli informacji o próbie doręczenia", w szczególności nie wyjaśnili, czy było to wynikiem długiej nieobecności w miejscu zamieszkania, czy też innych okoliczności. Nie przedstawili też żadnych dowodów uprawdopodabniających nieprawidłowość w działaniach operatora pocztowego. Powyższe sprawia, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż uprawdopodobnili brak winy w uchybieniu terminu. W konsekwencji brak jest także podstaw do przywrócenia terminu. B. W. i D. W. zaskarżyli opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując, że jest ono krzywdzące i nie uwzględnia stanu zagrożenia epidemicznego i wynikających z tego powodu komplikacji. Skarżący podnieśli, że Kolegium nie wyjaśniło podstaw, w oparciu o które uznało, że listonosz awizował przesyłki. Zwrócili uwagę, że w grudniu 2020 r. zarówno listonosze jak i odbiorcy obawiali się kontaktów. Oświadczyli, że nie otrzymali żadnego powiadomienia o przesyłce w formie pisemnej w skrzynce pocztowej, co nie zostało uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy. Podsumowując skarżący stwierdzili, że czują się bezsilni wobec organów administracji publicznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl. art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że postanowienie to nie odpowiada prawu. Jedną z pierwszych czynności organu odwoławczego przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest sprawdzenie, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności procesowej. Dlatego też niezbędne jest zbadanie prawidłowości doręczenia stronie dokumentu, którego doręczenie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu. Nieprawidłowe doręczenie pisma procesowego uprawnia bowiem stronę do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 688/11). Zgodnie z art. 42 k.p.a., według stanu prawnego obowiązującego przy wydawaniu badanych orzeczeń: § 1. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. § 2. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Według art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stosownie do postanowień art. 44 k.p.a.: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że doszło do prawidłowego tzw. doręczenia zastępczego, odpowiadającego przepisom cyt. wyżej art. 44 k.p.a. Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy S. C. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem była doręczana przez operatora pocztowego. Na kopertach adresowanych do skarżących i dołączonych doń zwrotnych potwierdzeniach odbioru naniesiono informację, wedle której, przesyłki awizowano w dniu 10 grudnia 2020 r. Zwrot, z uwagi na niepodjęcie przesyłek w terminie, dokonano 28 grudnia 2020 r., o czym świadczy pieczęć operatora pocztowego. W ocenie Sądu, znajdujące się w aktach dokumenty nie dają podstawy do uznania, że doręczenie skarżącym decyzji organu I instancji z dnia 7 grudnia 2020 r. nastąpiło z zachowaniem wszystkich wymogów określonych przez przepisy art. 44 k.p.a. Aby uznać pismo za doręczone w trybie ww. przepisu, konieczne jest wykazanie dwukrotnego awizowania przesyłki. Z adnotacji poczynionych na kopertach i zwrotnych potwierdzeniach przesyłek nie wynika aby przesyłki te były dwukrotnie awizowane. Potwierdzać tą okoliczność może jedynie pośrednio nie poświadczony przez operatora pocztowego wydruk ze strony internetowej śledzenia przesyłek. Co istotniejsze, z akt sprawy (z adnotacji doręczającego) winno równocześnie jednoznacznie wynikać jak działał doręczający. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o miejscu pozostawienia pisma, tj. gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/WA 1871/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/WR 201/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/OP 314/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt V SA/WA 417/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/WA 1000/07; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 23/07; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 2871/00; wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 2552/99). Sąd stwierdził, że na dołączonych do akt kopertach i drukach zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia (awiza), tj. czy nastąpiło to "w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata", jak wymaga tego przepis art. 44 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, brak jest również informacji o drugim awizowaniu przesyłek. Bez uwzględnienia przez Kolegium ww. kwestii nie było podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącym w trybie art. 44 k.p.a. Niezrozumiałe są przy tym czynione skarżącym przez Kolegium zarzuty niewykazania przyczyn braku informacji o próbie doręczenia korespondencji przez doręczyciela. Skoro skarżący konsekwentnie podnosili brak uzyskania jakiejkolwiek informacji o awizowaniu przesyłek (braku awiz) to nie sposób oczekiwać od nich wskazywania dowodów lub dodatkowych argumentów okoliczność tą mających uprawdopodabniać, a tym bardziej przyczyn braku informacji od doręczyciela o możliwości odebrania przesyłki w określonym miejscu i terminie. Najistotniejszą okolicznością w sprawie stało się stwierdzenie przez Sąd, że procedura doręczenia zastępczego nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., co podważa zasadność merytorycznego rozpatrzenia przez Kolegium wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W stanie faktycznym sprawy, w którym występowały tylko strony wobec których nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, uzasadnionym jest uznanie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji nie rozpoczął biegu w dacie przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwości przy doręczeniu skarżącym decyzji organu I instancji z dnia 7 grudnia 2020 r., które to uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako oczywistą omyłkę pisarką Sąd ocenił powołanie przez Kolegium w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisów art. 149 § 3 i 4 k.p.a., które dotyczą trybu wznowienia postępowania i nie miały zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie składu orzekającego, również poprzedzające wydanie zaskarżonego orzeczenia postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz wyznaczające stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z wadliwą oceną przez Kolegium prawidłowości i skuteczności wejścia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Żadnej ze stron postępowania nie doręczono w sposób prawidłowy, a tym samym skuteczny, decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. przed dniem 21 stycznia 2021 r. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wys. [...] zł Sąd orzekł z urzędu na mocy art. 200 i art. 210 § 2 ww. ustawy.