II SAB/Sz 101/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w S. w sprawie wydania decyzji w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Policji na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji pozbawił E. G. prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r., (w którym skarżący nie stawił się na służbę po urlopie zdrowotnym i nie przedstawił usprawiedliwienia nieobecności). Odpis rozkazu doręczono wymienionemu w dniu [...] r., zaś w dniu [...] r. wpłynęło do organu odwołanie E. G. od tego rozstrzygnięcia. Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy. W wyniku skargi E. G. na rozkaz personalny z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 452/16) uchylił zaskarżony rozkaz jak również poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Policji z [...] r. Akta administracyjne zostały przekazane organowi w dniu [...] r. Komendant Policji decyzją nr [...] z dnia [...] r. pozbawił E. G. prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, które wpłynęło do organu w dniu [...] r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały przekazane Komendantowi Policji w dniu [...] r., zaś wpłynęły do tego organu w dniu [...] r. W dniu [...] r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. wpłynęło zażalenie E. G. na bezczynność organu oraz niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w S. po raz kolejny pozbawił E. G. prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. Odpis tego rozstrzygnięcia został doręczony skarżącemu w dniu [...] r. Strona pismem z dnia [...] r. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołanie wpłynęło do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w dniu [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wykonaniu zaleceń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji zwrócił się pismem z dnia [...] r. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w S. o informację dotyczącą możliwości wykonania przez skarżącego badań lekarskich "w terminie wcześniejszym niż je wykonał tj. [...] r.". Pismo to wpłynęło do wspomnianej Komisji w dniu [...] r. W dniu [...] r. Komendant Policji decyzją nr [...] po raz kolejny pozbawił skarżącego prawa do uposażenia. Pismem z dnia [...] r. E. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Policji, zarzucając naruszenie: - art. 7, 8, 12, 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem niewydaniu decyzji administracyjnej bez zbędnej zwłoki, ewentualnie niewydaniu decyzji w ciągu miesiąca, - art. 36 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącego o przekroczeniu terminu na wydanie decyzji, niepodanie wszystkich przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz niewyznaczenie nowego terminu. Skarżący wniósł o "dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi", a także orzeczenie czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, "mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu", a nadto o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, E. G. szczegółowo opisał przebieg postępowania w przedmiocie pozbawienia go prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. Podniósł, że organ nie wykonał żadnej czynności procesowej, a tym samym w żaden sposób nie zastosował się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecnie z dnia 31 sierpnia 2016 r. Pomimo dwukrotnego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. (decyzjami z dnia [...] r. oraz [...] r.) organ I instancji nadal pozostawał w stanie bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie. Z kolei organ II instancji bez odpowiedzi pozostawił jego zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, zawarte w piśmie z dnia [...] r. Powyższe nie pozbawia jednak strony prawa do złożenia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Do dnia [...] r., czyli przez okres [...] miesięcy sprawa nie została załatwiona stosownie do wykładni prawa, zawartej w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Tym samym – w ocenie skarżącego – w niniejszej sprawie doszło do pogwałcenia przez organ terminów, w jakich obowiązany był załatwić sprawę, w której działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie. Jednocześnie wbrew art. 36 k.p.a. organ nie zawiadamia skarżącego o przekroczeniu terminów na wydanie decyzji oraz nie podaje przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę, Komendant Policji wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie – tj. niewniesienie zażalenia do organu wyższej instancji, ewentualnie po zmianie przepisów z dniem 1 czerwca 2017 r. niewniesienie do tego organu ponaglenia. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu skarga jest nieuzasadniona bowiem nie można stwierdzić bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2017, poz. 1369), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania Komendanta Policji w przedmiocie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. Możliwość wniesienia tego rodzaju skargi wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca przewidział dwie różne instytucje ochrony prawa strony do sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego nie określając ich ustawowej definicji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy przepisów prawa. Inaczej rzecz ujmując, bezczynność zachodzi, gdy w ustawowym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go w terminie w procesowej formie – poprzez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań (vide wyroki w sprawach; IV SAB/Gl 52/17 z dnia 30 maja 2017 r.; II SAB/Wr 34/17 z dnia 30 maja 2017 r.; II SAB/Sz 142/16 z dnia 26 stycznia 2017 r.; II SAB/Bk 38/15 z dnia 20 sierpnia 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Generalnie bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Tam, gdzie przepisy szczególne (np. art. 217 § 3 k.p.a.) ustanawiają inne, krótsze terminy na załatwienie sprawy, z bezczynnością mamy do czynienia w przypadku niedochowania tych terminów "szczególnych" i niezałatwienia sprawy z ich zachowaniem. Natomiast postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 207 r., CBOSA). Skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postepowania w tym wypadku musiała być poprzedzona wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. (zgodnie z jego brzmieniem aktualnym w dacie wniesienia wspomnianego zażalenia) i ten formalny warunek został w sprawie niniejszej spełniony. Zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Wbrew przekonaniu organu, wystarczające było przy tym złożenie przez stronę zażalenia na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie skierowane do organu II instancji, zawarte w piśmie z dnia [...] r. Powyższego nie zmienia okoliczność, że po wniesieniu tego zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w S. poinformował stronę, że polecono Komendantowi Policji wydanie decyzji rozstrzygającej niniejszą sprawę w terminie do dnia [...] r. bądź poinformowanie E. G., w przypadku niemożności załatwienia sprawy we wskazanym terminie o przyczynach takiego stanu rzeczy i wskazanie nowego terminu jej załatwienia. Odnosząc się do zarzuconej organowi bezczynności w rozpoznaniu sprawy w przedmiocie pozbawienia strony prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. zauważyć należy, że istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z dnia 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z dnia 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 10/16 z dnia 7 kwietnia 2016 r. oraz I SA/Gd 321/16 z dnia 5 kwietnia 2017 r., CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467) w tym przedmiocie pozostają jednolite. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Przed wpływem skargi do Sądu, bo w dniu [...] r. Komendant Policji wydał decyzję o pozbawieniu E. G. prawa do uposażenia za wskazany wyżej okres. Jednocześnie należy podkreślić, że decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. uchylającą poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Komendant Policji otrzymał w dniu [...] r. Z kolei pismem z dnia [...] r. organ ten, wykonując zalecenie organu odwoławczego, zwrócił się do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w S. o informację dotyczącą możliwości wykonania przez skarżącego zaleconych badań lekarskich w terminie wcześniejszym niż [...] r. W tej sytuacji, wydając decyzję z dnia [...] r. organ niewątpliwie nie pozostawał w bezczynności. Skutkowało to oddaleniem skargi w przedmiocie bezczynności na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku. Jak już wyżej wskazano Sąd nie mógł zobowiązać Komendanta Policji do wydania decyzji w przedmiocie pozbawienia strony prawa do uposażenia w sytuacji, gdy została już ona wydana. Zasadność lub niezasadność rozstrzygnięcia nie podlega ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, a stronie przysługują procesowe środki kontroli legalności wydanej decyzji. Odnosząc się do skargi na przewlekłość spornego postępowania, należy podkreślić, że podlegała ona ocenie Sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania, z uwagi na istotę przewlekłości wyjaśnioną powyżej. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (vide wyrok w sprawie II GSK 5346/16 wyżej cytowany). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było prawo strony do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. Organ kilkakrotnie wydawał decyzje o pozbawieniu E. G. prawa do uposażenia za ten okres i kilkakrotnie decyzje te były uchylane bądź przez organ odwoławczy bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. O ile początkowo odbywało się to z zachowaniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. o tyle po uchyleniu decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. – decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. sytuacja ta uległa zmianie. Decyzja organu odwoławczego oraz akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] r. Z nadesłanej przez organ dokumentacji nie wynika, by po tej dacie, aż do dnia [...] r. – a zatem przez blisko trzy miesiące – Komendant Policji podejmował jakiekolwiek czynności. Dopiero w dniu [...] r. wydał on decyzję o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. Takie postępowanie należy uznać za nieefektywne, niezorganizowane i przekraczające ustawowe terminy załatwienia sprawy, czyli prowadzone przewlekle. Jak już wspomniano Komendant nie przeprowadzając żadnej czynności nie wydał stosownej decyzji aż do dnia [...] r. a uczynił to dopiero po złożeniu przez stronę zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Zwłoka pozostaje niczym nieuzasadniona, tak też należy ocenić postępowanie prowadzone po dniu [...] r., aż do dnia [...] r. Z wyżej przytoczonych powodów Sąd stwierdził w punkcie 1 wyroku przewlekłość w prowadzonym postępowaniu na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. Zdaniem składu orzekającego, nie miała ona jednak cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13; wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok z dnia 11 października 2013r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r.,IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W niniejszej sprawie – po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Policji z dnia [...] r. – akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] r. Wobec tego wydanie decyzji w dniu [...] r. nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego opóźnienia podobnie jak wydanie decyzji (po uchyleniu decyzji z dnia [...] r. decyzją z dnia 20 17 r.) – w dniu [...] r. – o czym była już mowa wcześniej. Także wydanie decyzji z dnia [...] r. po blisko trzech miesiącach od przekazania akt organowi I instancji przez organ odwoławczy chociaż świadczy o nieefektywnym i przewlekłym prowadzeniu sprawy to jednak nie może być uznane za opóźnienie rażące. Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. – co oznacza, że w zakresie tego żądania skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.