II SAB/Sz 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013r. sprawy ze skargi Wspólnoty Nieruchomości A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania z dnia [...]r., wniesionego przez Wspólnotę Nieruchomości A., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...] w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Nieruchomości A. kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na nie rozpoznaniu odwołania Wspólnoty od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] wymierzającej karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie w dniu [...] r. pasa drogowego drogi powiatowej (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) oraz [...] w (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) przez umieszczenie tymczasowego obiektu budowlanego tj. daszku i wypustu szklanego o łącznej powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona skarżąca wskazała, że wprawdzie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], ale Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 820/12 uchylił decyzję organu odwoławczego z tej przyczyny, że w aktach administracyjnych brak było odwołania strony, co uniemożliwiło Sądowi ustalenie czy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w ogóle nim dysponował i czy ocenił, czy zostało wniesione w terminie. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję SKO. SKO nie złożyło skargi kasacyjnej od tego wyroku, w związku z czym stał się on prawomocny. Jednakże do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu odwoławczego Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]w [...] nie została poinformowana o podjęciu jakichkolwiek czynności w sprawie, mimo tego, że w [...] r. i w [...] r. poinformowała pisemnie organ, iż nadal nie otrzymała decyzji w tej sprawie. Nie została też poinformowana o nowym terminie załatwienia sprawy. Tymczasem sprawa dotyczy wymierzenia kary za umieszczenie elementów budynku w pasie drogowym i nie jest sprawą na tyle skomplikowaną, by organ musiał ją rozpatrywać dłużej niż miesiąc, tym bardziej że postępowanie dowodowe w sprawie było ograniczone, nie przesłuchiwano świadków ani nie przeprowadzano dowodu z opinii biegłych, rozstrzygniecie sprawy nie wymaga też wiadomości specjalnych. Wprawdzie zarzut odwołania dotyczący doręczenia stronie decyzji o odmiennej treści niż treść decyzji znajdującej się w aktach organu, wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, ale zgodnie z wiedzą strony organ takiego postępowania nie przeprowadził, w szczególności nie zwracał się do strony o przedstawienie oryginałów otrzymanych decyzji ani nie przesłuchał strony. Kwestia ta była podnoszona w postępowaniu przed WSA w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 820/12, zatem organ odwoławczy miał czas aby zapoznać się z materiałami w tym zakresie. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] takie postępowanie organu odwoławczego jest rażąco sprzeczne z prawem, tym bardziej, że SKO po raz pierwszy rozpoznając sprawę nie rozpoznało jej merytorycznie, a do sądu administracyjnego przesłał niekompletne akta, uniemożliwiając kontrolę prawidłowości postępowania organów. Takie działanie organu odwoławczego oznacza, że bezczynność organu ma cechy rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że przedmiotem skargi jest bezczynność tego organu w sprawie dotyczącej zezwolenia Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] (dz. nr [...] "dr" z obrębu [...]) oraz ul. [...] (dz. nr [...] "dr" z obrębu [...]) w okresie od dnia [...] r. do czasu zapotrzebowania terenu, nie dłużej niż do dnia [...] r. pod tymczasowy obiekt budowlany (dwa daszki, wypust szklany) o łącznej powierzchni [...] m2. Zdaniem SKO, organ ten nie pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 820/12 ponieważ prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został zwrócony Kolegium w dniu 10 grudnia 2012 r. Przedmiotowa sprawa zaś została zakończona decyzją SKO z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] zezwalającą stronie skarżącej na zajęcie wskazanego wyżej pasa drogowego w okresie od dnia [...] r. do [...] r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...]. Podejmowane w tej sprawie czynności nie świadczą zatem o bezczynności organu. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. pełnomocnik zarządcy nieruchomości Spółki A. oświadczył, że SKO permanentnie myli numery decyzji organu I instancji w wydawanych rozstrzygnięciach. Wskazał, że nieprawdą jest, jakoby Wspólnota Mieszkaniowa nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i okazał Sądowi komputerowy wydruk tego odwołania zawarty w aktach podręcznych strony skarżącej wyjaśniając, że jest to kopia robocza bez podpisów i oświadczył, że jest w stanie, w terminie 7 dni, przedstawić Sądowi dowód nadania tego odwołania. Pełnomocnik podał, iż wie, że w Kolegium odwołanie zaginęło, jednakże Kolegium nawet nie zwróciło się do strony skarżącej o wykazanie, że wniosła odwołanie i o ewentualne nadesłanie kopii tego odwołania. Pełnomocnik wyjaśnił, że zarządca nieruchomości wniósł o rozpatrzenie w pierwszej kolejności odwołania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i prawdopodobnie na etapie rozpatrywania tego wniosku zagubieniu uległo odwołanie dotyczące decyzji w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentu potwierdzającego złożenie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego i w tym celu odroczył rozprawę, jednocześnie zobowiązując pełnomocnika do przedłożenia, w terminie 7 dni, potwierdzenia złożenia odwołania od ww. decyzji. W piśmie złożonym w Sądzie w dniu [...] r. pełnomocnik Spółki A. wyjaśnił, że niestety nie dysponuje dowodem złożenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] r. Odwołanie było składane w organie I instancji w dniu [...] r. przez pracownika Spółki A. razem z innym odwołaniem, dotyczącym decyzji nr [...] i pracownik uzyskał potwierdzenie złożenia tylko tego drugiego odwołania, przez przeoczenie nie uzyskał potwierdzenia złożenia odwołania którego dotyczy skarga na bezczynność. Jednakże w odwołaniu od decyzji nr [...] wspomniano, że w tym samym dniu zostało również wniesione odwołanie od decyzji nr [...]. Mimo niemożności udowodnienia, że odwołanie w przedmiotowej sprawie zostało złożone, strona skarżąca uważa, że z samej treści decyzji SKO z dnia [...] r. uchylonej przez Sąd wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 820/12 wynika, iż odwołanie to zostało złożone. Także z treści odpowiedzi na skargę złożonej przez organ w tej sprawie wynika, że odwołanie, które organ rozpoznał merytorycznie, zostało wniesione w terminie. Do pisma pełnomocnik załączył kopię obu odwołań od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) –dalej powoływana jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podejmują żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzą postępowanie w sprawie, jednakże nie kończą postępowania stosownym aktem lub czynnością (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2012, str. 116). Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 3/10 LEX nr 595338, wyrok WSA z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 28/12 LEX nr 1166253). W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, gdy organ twierdzi, że niemożliwe jest wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Z akt administracyjnych sprawy oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 820/12 wraz z aktami sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało w dniu [...] r. Wyrok ten zobowiązywał organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy, co oczywiste, po uzupełnieniu akt administracyjnych o brakujące odwołanie strony. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu, odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie zostało rozpoznane. Co więcej, mimo wyraźnego wskazania w treści skargi, że sprawa dotyczy bezczynności SKO w sprawie wywołanej uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], a więc wydanej w sprawie dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, SKO [...] w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem decyzją z dnia [...] r. nr [...] zakończyło to postępowanie. Tymczasem decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] zezwalającą stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego [...] i [...] w [...] w okresie od [...]. Kara pieniężna została wymierzona Wspólnocie Mieszkaniowej za zajęcie pasa drogowego w dniu [...], a więc dotyczy dnia poprzedzającego okres objęty wydanym zezwoleniem. Jak słusznie podnosi strona skarżąca w skardze na bezczynność, jej odwołanie od tej decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego nie zostało rozpoznane, co oznacza, że organ odwoławczy jest bezczynny w tym zakresie. Wprawdzie strona skarżąca nie przedłożyła dowodu potwierdzającego złożenie odwołania, ale skoro zostało ono uprzednio rozpoznane i SKO wydało decyzję z dnia [...] następnie uchyloną przez Sąd, należy wnosić, że odwołanie zostało złożone. Także z treści uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...]wynika, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nr [...] zostało wniesione, ale okoliczność ta nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zresztą organ odwoławczy nie kwestionował faktu wniesienia odwołania w tej sprawie. Organy administracji publicznej zobowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 820/12 w dniu 10 grudnia 2012 r. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, organ nie podjął żadnych działań, zmierzających do rozpoznania odwołania. Organ zachowuje się tak, jakby sprawa dotycząca kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i sprawa dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego były tożsame. Tymczasem decyzje wydane w I instancji w tych sprawach dotyczą wprawdzie tej samej drogi publicznej zajętej w taki sam sposób, ale co innego jest przedmiotem rozstrzygnięcia w tych sprawach i dotyczą one innych okresów czasu. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu odwoławczego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednakże postępowanie organu odwoławczego niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. W szczególności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Podkreślić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenia, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.). W świetle powyższego, należało na mocy o art. 149 § 1 p.p.s.a. uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w stanie bezczynności i zobowiązać ten organ do rozpatrzenia odwołania strony skarżącej z dnia [...] od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt. Sąd stwierdził zarazem, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.